●黃洪：香港中文大學社會工作學系副教授

    國務院辦公廳日前發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，旨在探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，保障農村居民老年基本生活。意見要求2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

    關鍵在于個人賬戶如何保值增值

    南方都市報：你曾參與設計和推進過“老農保”制度。1998年，國家整頓保險業，“老農保”隨后進入暫停整頓時期。那么在你看來，這一次國務院公布的“新農保”辦法和“老農保”相比，有什么顯著的不同呢？

    唐鈞：這是目前可以拿出來的最好的方案，因為它的走向是覆蓋全民的。目前在中國只有用這種低標準、政府投入而投保者又不會吃虧的方式才能夠覆蓋全民。它和“老農保”最大的不同，一是有了中央財政出資，二是把已經60歲以上的老人管起來了，只是要求他們的子女都要參保，政策設計比較人性化。

    南方都市報：那么新農保在籌資上將實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”，提出“中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50%，此外地方政府還須年補貼30元”。你認為這筆補助對于中央和地方財政來說是可支付的么？

    唐鈞：算一下就知道，中央支付的基礎養老金的部分不會大于2008年中央財政支出的5%，全國財政支出的1%.但是這30塊錢的地方政府補貼對中西部省份可能會構成一個負擔。假設一個縣有20萬的農村勞動力，一個人交30塊就是600萬。單獨去看一個養老保險制度這個錢不多，但問題是其他的社會保障制度縣里也要出錢，城鄉低保、城市職工養老保險都要出錢，這些錢都加起來就是一筆大數了。所以我一直主張要合理地算一算地方的賬。

    南方都市報：有人從惠農的角度來算過賬，按新出臺的政策標準我國新農保的養老金替代率為18.1%（養老金替代率=退休后退休金/退休前工資）。那么中央現在確定的基礎養老金標準為每人每月55元，這個標準甚至低于目前全國農村低保的平均每人每月57元，這個政策標準的制定如何體現它的科學性？

    唐鈞：這個標準應該參考了幾個東西，一個是低保標準，這里說法不一，一個說法是全國平均低保標準是每個月49塊錢，一個說法是每個月57塊錢，那么無論怎樣中央的新農保都有點參照低保標準給農民養老保底的意思；另外一個參考標準就是計生委獎勵給獨生子女或雙女戶的一年600塊錢，據說計生委這個錢發到西部農民是很高興的，愿意計劃生育的人多了很多。就是說貧困的地方還是很看重這一個月55塊錢的收入。農民的養老保險水平不能完全按養老金替代率來算，因為農民還有土地。

    黃洪：養老金替代率18.1%太低了，按世界銀行的說法一般養老金替代率應該有40%.現在基本養老金這一塊55塊的標準比較低，所以一定要通過個人賬戶來提高保障水平。此外養老金金額定的標準有沒有一個比例？中央財政補貼的基本養老金、個人賬戶中的地方政府補貼、個人儲蓄部分的比例各是多少，應該有一個這樣的指標。

    南方都市報：目前個人賬戶的部分除了地方政府每年30塊錢的補貼，保值增值的手段基本上就是銀行一年期整存整取的利率，而且這個利率還常常低于當年的居民消費物價指數。那么這個部分的制度設計是否也會影響農民參保的積極性呢？

    唐鈞：個人賬戶的部分存一年虧一年確實不是長久之計，現在新農保主要要解決的一個問題就是個人賬戶里的錢怎么樣保值增值。但是政府的操作在保證個人賬戶保值增值上是很不容易的。有很多國家可以把這筆錢拿去做一些專營的項目，這個是穩賺的行業。但是在中國，穩賺的行業大多已經形成了既得利益集團，政府是很難介入的。

    不過政策還規定地方政府每年補貼30塊錢，以及集體經濟給予一定補助，所以農民最后得到的錢不會受到通脹太大的影響，因為他自己存到銀行都不如交到養老金賬戶里劃算，至少這30塊錢可以當利息嘛。

    南方都市報：意見中還提及新農保基金在試點階段“暫實行縣級管理”，在你看來，統籌層次過低會不會帶來新的問題？

    唐鈞：試點的時候用縣級來管理是借用新農合的經驗，這個也可以理解，因為一開始只鋪開10%的縣，要實現省一級或全國的管理不現實。但是要想到的是新農保和新農合是不一樣的，因為新農合盡管現在報銷的比例比較低還結余了不少錢，但按道理來講應該是現收現付的，當年交上來多少錢應該是基本上花完的。而新農保的錢交上來是累積不動的，所以放在縣里管理危險性極大。儲蓄積累的保險方式所帶來的資金風險是很大的，從一兩年的短期來看貪污挪用的可能性會非常大，但是從十年、二十年長期來看，資金貶值的影響會更大。

    黃洪：縣級管理，各地按自己的經濟實力來調整繳費和補貼的標準可能會加劇貧富分化的問題，同時也可能造成越是窮的地方越沒錢投保和補貼，越是富裕的地方投保和補貼的余地越大這樣的逆向淘汰。

    農民工應該回鄉參加新農保

    南方都市報：60歲以上的老人可以直接領取基本養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費的規定是否會導致一個逆向淘汰的效果———那些越是得不到家庭養老保障的農村60歲以上老人，越是不能享有基礎養老金？

    唐鈞：咱們可以算筆賬，假設一對老人有4個已婚子女，就是有8個人每年至少交800塊錢，而這對老人一年就能拿回1320塊錢。此外這8個人交的錢是進自己的養老賬戶，這些子女的配偶交的錢對他們自己的父母還有作用，就是說農民得到的好處遠不止這1320元。用這個辦法也可以形成一個家族和社區之間的壓力。

    我還可以從三個方面證明這個制度設計的合理性。其一，社會養老保險制度從本質上來講就是強制性的，企業的強制性比較簡單，從工資里直接就扣除了；農民相對困難一些，但現在也不是用行政手段來強制，而是用經濟手段來強制了。其二，子女不贍養老人過去老人是一點辦法都沒有的，現在有了這個政策，他就可以去告孩子，讓孩子去參加這個保險，這樣就把問題挑明了也簡化了。其三，政策中有很明確的一條是子女中如果有重殘的，可以得到政府部分或者全部的代繳。這里只提了重殘，但是也可以延伸出去，比如子女實在交不起的還可以在政府這邊想辦法。

    南方都市報：對于農民工這一塊的養老保險制度設計是在城鎮職工基本養老保險中繳費滿15年的可以選擇留在城保體系中，未滿15年的可以選擇回到農村納入“新農保”。你覺得農民工如果要參保的話比較好的選擇是什么呢？

    唐鈞：最近有兩個事比較應該引起關注。一個是海南的所謂3塊錢“雷人”養老金。一個海南的村干部1998年一次性交了200塊錢的養老保險，2009年她年滿55歲的時候算上10年利息領取時總金額是360塊錢。老農保是按10年計算的，那么360/120就是一個月3塊錢。可是這時投保的老人差不多自己都不記得還有這筆錢了，可農保辦還記得。后來這位老人去世了，現在實際上是投保老人的丈夫在領這3塊錢。3塊錢雖然很少，但我覺得恰好說明政府是誠信的。同時在廣州也發生了一件事。最早到珠三角打工的工人中，有個工人已經干了22年了，但她參加城市職工養老保險的時候是1998年，所以到今年她55歲退休的時候她整個工齡只有11年。城市職工養老保險最低繳費年限是15年，這個工人就想在廣州繼續交4年，達到15年然后享受城市養老金。但是廣州市給的答復是由于她沒有本市戶籍，不能在該市養老，只能把個人賬戶的養老金拿走。

    我覺得這兩個故事可以放在一起來思考問題。就是說農保政府是講誠信的，你投保了，政府就要讓你得到這筆錢。而城市職工養老保險設計之初是管城市職工的，十幾年下來似乎形成了一種傳統，就是千方百計算計著不讓投保者得錢或者少得錢。這個里面基本的價值觀是不同的。所以新農保出現的意義還不止于農民可以養老了，它把農民工養老的問題也解決了。按照新農保的設計，在目前來講，我認為農民工就應該回去參加新農保，而不應該考慮城市職工養老保險。雖然看起來后者拿得多，但是第一他交的錢也多，第二是這個制度不誠信，第三要達到全國的轉移接續必須全國統籌。但是轉移接續這個問題是很不容易的，因為它涉及到地方利益。廣州市的做法和其他地方的做法一樣，就是巴不得你退保，因為你一退保企業為你交的20%的社會統籌這一塊就都歸我了。所以就目前的情況來講，我覺得農民工還是回鄉投保比較理想。

    南方都市報：可是鼓勵農民工回鄉投保不是和現在的將農民工向市民轉化的城市化導向相悖嗎？

    唐鈞：現在政策導向并沒有實際想讓農民工進城，只是希望他們進城務工，老了還是回去。今后20年，農民工能夠在城市里獲得戶籍、落腳生根的希望還是比較小。既然老了還是要回去，不如把養老的錢放到家鄉去更好。

    不過讓農民工回鄉投保需要有幾個操作。第一就是這個投保標準里要有一個農民工的檔次，比如這個標準可以超過一年500塊的最高檔次。第二就是如果他在城市養老系統參保了，應該允許他從社會統籌中帶走一部分，或者允許他把交到城市養老保險社會統籌的錢帶回去，但將來政府的每月55塊錢基本養老金可以少給。在國家、企業和個人之間要有一個商量和妥協，目的是要達成一致，這可能是比轉移接續更容易解決問題的辦法。

    黃洪：對于轉移接續這塊，我們說現在企業給職工交的養老保險要不要全部進入社會統籌，能不能把一定比例放進個人賬戶？如果職工自己放一塊錢到個人賬戶，企業也相應把一塊錢放入他的個人賬戶，職工就有比較大的積極性入保。如果在大部分流動人口沒有辦法在一個地方持續工作15年以上的情況下，他又沒有辦法把企業給他交的養老保險的錢帶走，那只能造成一種本地人對外地人的排斥。

    城市養老保險應該向新農保靠攏

    南方都市報：你說新農保比城市養老保險更誠信的依據是什么？新農保基金和其他社保基金都放在地方社保系統里，難道新農保就不用擔心未來個人賬戶“實賬”變“空賬”的危險嗎？

    唐鈞：我覺得最根本的一個東西是，新農保的制度架構實際上是比城市職工養老保險的架構要好，發展的彈性比較大。我們說一個保險要分成兩部分，一個部分叫基本養老保險，一個部分叫補充養老保險。那么基本養老保險就是基本養老金了，補充養老保險這一塊就是個人賬戶了。城市職工養老保險把企業這一塊和個人賬戶這一塊捏起來叫基本養老保險實際上是有問題的。現在城市職工養老保險把統籌和個人賬戶的錢都發出去還不夠。因為企業的20%和職工的8%收上來的時候就是一起收的，但現在很多地方只把3%放到個人賬戶里去，不夠的部分還需要中央財政來貼。中央財政最后公布的消息是2005年貼了800個億，從2006年到現在沒有公布，這個數字應該已經很大了，從政府來講這個暗補的錢貼得很冤枉。

    但是新農保現在可以貼到明處，收支是兩條線。就是說它的社會統籌政府給錢，實際上就是政府津貼加個人賬戶，這個“統籌”是名義上的。而城市職工養老保險是名義上的統賬結合，實際上社會統籌和個人賬戶沒有分開，是假賬戶。但是也要防止財政部在新農保收上來很多錢之后，就直接用這筆錢來支付55元的基本養老金，這樣就又變成空賬了。

    南方都市報：那么你認為未來如果要實現城鄉養老保險制度標準的統一，城市養老保險應該向新農保靠攏？

    唐鈞：實際上從80年代我們開始搞農村養老保險的時候就有一個想法，認為農村是一張白紙，可以去畫最新最美的圖畫。如果把農村的養老保險搞成了，能夠給已經背上沉重包袱的城市養老保險指出一個方向。我覺得現在來看事情好像正在往這個方向發展，我們現在對新農保制度的評價還可以把眼界放得更寬一點。

    現收現支模式是用現在工作的人去養老人，儲蓄積累模式就是自己為自己養老。設計城市養老保險時，有的部門主張應該走儲蓄積累這條路，有的部門就主張不能把原來的制度廢了，要在現收現支的基礎上改。后來變成兩個都要，就是社會統籌加個人賬戶。但沒想到這種方式本身就是一個悖論，因為一個人在社會上工作，既要為自己存錢，又要養現在的老人，等于是收一份錢辦兩件事。那么當下已經退休的老人肯定要養起來，所以就把所有的錢都拿去養當下的老人了，這就勢必造成空賬。現在很多研究者都主張，城市職工養老保險把基本養老保險這一塊標準降下來由政府負責，個人賬戶這一塊放開，多投入多拿錢。實際上新農保是做到了這一點的，因為從制度架構上做到了可持續。政府保的這一塊確保了低層次的，才能保證政府保得住。

    讓個人賬戶成為個人發展賬戶

    南方都市報：我們說養老保障、醫療保障與社會救助是社會保障體系的三大支柱，那么農村低保、新型農村合作醫療和新型農村社會養老保險在農村的先后建立，似乎還意味著我國社會保障體系正在經歷從選擇性的殘補式到普惠性的制度式的范式轉換，你怎么理解它在模式上的意義？

    唐鈞：一個經濟體在起飛的時候可以用一個殘補式的模式，但不可能永遠用這個模式。一個是隨著經濟實力的增強它可以保障了，二是隨著經濟的增長老百姓的期望值也越來越高，三是社會經濟風險是需要一個安全保證的，這樣老百姓才能放心大膽地去消費。所以所有的國家在經濟增長到一定程度的時候都是要從殘補式過渡到制度式的。政府補貼加個人賬戶的做法比較少見，但是很符合中國國情，它就是一個獨特的中國模式。

    南方都市報：對于新農保基金如何保值增值，你曾經撰文呼吁重視新疆呼圖壁用保險證質押貸款的經驗。這個方式是不是比現在單列一個社會保障基金做資本運營效果要好？

    唐鈞：對。政府現在把財政或國有企業里面沒有用完的大概1萬個億拿來做社會保障基金的運營，在國際和國內市場上都沒賺到錢，所以呼圖壁的經驗是很重要的。呼圖壁的方式就是把新農保個人賬戶的這筆錢，用質押貸款的方式貸給農民，還款利息按信用社的標準7%來結算。最后我們看到呼圖壁的農民搶著要進農保，因為這樣可以一下子解決兩個問題，一個是未來的養老問題，一個是農村貸款的問題。

    南方都市報：把個人賬戶里的幾項，如住房公積金、養老保險、醫療保險打通了來盤活個人賬戶的資產性也是一條很重要的國際經驗。那么你怎么考慮這條經驗對中國的適用性？

    黃洪：在個人賬戶部分的多元化應用方面有些很好的海外經驗，比如新加坡的中央公積金的做法。它原來也是為退休養老設計的，但后來允許供款人把個人賬戶的錢用于大型醫療和購買公共房屋。對于中國人來說醫療和買房子是儲蓄最重要的開支，它們甚至更重于人們對老了之后生活的安排。現在內地的政策比較少考慮制度之間的銜接，在養老、醫療和住房方面比較缺乏共通的政策安排。如果這三個部分都有個人賬戶的話，可不可以考慮尤其是醫療，可以動用養老保險和住房公積金個人賬戶里的錢，那么儲蓄率就不會這么高。

    在內地現在保險個人賬戶只能專款專用，而退休養老的錢又很少的情況下，投保的積極性就很低。它的發展前景就是把個人賬戶變成國際上說的個人發展賬戶了，引進個人資產的概念，個人賬戶作為一種激勵性的退休福利的功能性就更強了。

    本報特約評論記者吳珊