人民日報：事業單位雙軌用工何時休 編制內外待遇懸殊

　　① 編制之痛——

　　編制外員工和編制內員工相比，不僅難以實現“同工同酬”，在社會保障、向上發展等方面也難以享受到平等待遇

　　吳奕在上海一家媒體做校檢工作已有12年，但一直是編外人員。“進不了編制內，就永遠是‘二等公民’，收入差一大截，別人有的福利待遇我們都沒有。”

　　編制內外，差距有多大？

　　吳奕年收入約為2萬元，同樣崗位編制內員工按職稱不同，年收入5萬—7萬元不等。每月的飯貼、車貼，編制內員工是編制外的一倍，每年的高溫費、安全獎也要高出不少。編制內員工每月有洗理費200元，編制外員工不享受。編制外員工也沒有帶薪休假。

　　吳奕知道法律規定“同工同酬”，但不敢向單位提出要求，因為擔心失去工作，畢竟在事業單位穩定而體面，為外人所羨慕。

　　員工分為編制內外，這種狀況在事業單位普遍存在，法院、檢察院、媒體、學校、醫院、科研院所……有的事業單位，編制外員工數量甚至超過編制內員工，承擔著主要的業務工作。

　　但是，干得再多、再好，如果沒有編制，其處境還是非常尷尬，通常和編制內員工沒法比。收入差距是一方面，此外還難以享受到編制內員工完整的福利待遇，如社會保障、落戶口，評職稱、向上發展也往往得不到平等的機會。

　　對此，編制外員工怨言頗多，事業單位管理方也有難處。

　　一個編制，意味著一份財政撥款。一個事業單位有多少編制，不是單位本身能決定的，每增加一個都要花很大功夫。何況，目前各級編制部門對事業編制的總原則是“精減”，這就意味著事業單位如果沒有大的職能變化，擴編幾乎不可能。

　　張澄海是國家質檢總局下屬一家雜志社的負責人，他坦言，沒有編制，有能力的人往往留不住。兩年前，雜志社一名優秀的員工跳槽到一家中央企業，因為那家企業可以落北京市戶口。“我真的很想留住他，為此專門向上級部門打了報告，但得到的回復是，我們雜志社只有一個正式編制，這類事情實在沒辦法解決。”

　　清華大學人事部門的一位負責人介紹，清華近兩年面向全球招聘了不少學術帶頭人，受編制所限，相當一部分未納入正式編制。“編外人員收入不低，但在福利待遇方面則很難平等。”他舉例，編外人員的子女很難上清華幼兒園、清華附小、清華附中，但編內人員，包括保衛人員、食堂工作人員，則可以直接享受這些福利。

　　還有一些事業單位干脆通過大量招聘編制外員工來控制用工成本，用一份編制內員工的錢去養活三到四個編外人員，即使有了新的編制，其編外員工也很難轉正。

　　② “計劃軌、市場軌”——

　　企業通過雙軌用工壓低成本，員工按身份分配而不是按勞分配，同樣的勞動付出，薪酬可能相差一倍多

　　如果說事業單位用工“雙軌制”受制于編制有限，那么企業用工“雙軌制”則沒有任何制度限制，但仍然在各大企業普遍存在。

　　新人/老人，正式工/勞務工，固定工/臨時工，不同身份的員工，采用不同的人力資源管理政策，甚至在同樣崗位上干同樣的活兒，待遇都存在相當大的差異。

　　云天化(20.29,0.00,0.00%)是國有控股企業，擁有員工3.5萬人，除了原國有企業固定工外，還大量使用著社會招聘人員、長期勞務工、臨時工。在生產操作的主要崗位上，招聘人員占到20%左右；在生產操作的輔助崗位上，勞務工占到了50%以上；在營銷、技術崗位上，招聘人員也占到近20%。雖然固定工以外的員工已成為企業運營的重要力量，但其薪酬存在明顯差距。原國企人員月薪通常在3000—6000元之間，而招聘人員和勞務工則在1600—3000元之間。在社保、技能培訓、住房等方面也采取完全不同的管理制度。

　　國務院發展研究中心企業研究所副研究員王繼承認為，企業用工“雙軌制”，是伴隨著國企改革出現的，其初衷是嘗試打破鐵飯碗。在計劃經濟條件下，企業用工制度十分僵化，職工“干好干壞一個樣、干多干少一個樣、干與不干一個樣”，企業因而缺少活力。為改變這種狀況，國家允許企業可以采用市場化機制決定勞動用工的進出升降，于是企業出現“市場軌”，目的是為了建立起市場取向的用工制度，并隨著企業外部競爭需要而不斷擴大，但原有的“計劃軌”管理模式并未退出，進而形成了雙軌制。

　　“計劃軌”中的職工，仍帶有“鐵飯碗”痕跡，勞動合同形式化，實質上享受的是終身雇傭，企業通常無法辭退職工，福利報酬接近平均主義，仍有內部退養制度。“市場軌”中的職工，勞動力流動性很高，采用市場化的人力資源管理，雇傭關系沒有保證，福利報酬主要與企業利潤和個人表現相關。

　　王繼承表示，企業“雙軌制”有其正面意義。從企業內部來看，“市場軌”對“計劃軌”具有“鯰魚效應”，即國企改革的過程中，市場化人力資源管理模式總是先在“新人”如招聘人員、勞務工中推行，“新人”多勞多得、能上能下的機制會對“老人”起到示范效果。從更大范圍來看，“雙軌制”緩沖了轉型經濟背景下數量巨大的國有企業在進入市場化競爭過程中成本控制的壓力，既有利于原有職工的穩定，又有利于擴大就業。

　　但是，從員工的角度來看，“雙軌制”弊端是顯而易見的，造成了員工福利、社保方面的不平等和員工個人發展方面的不平等。特別是隨著用工市場化程度的提高，越來越多企業中“市場軌”員工數量接近并超過了“計劃軌”員工，如港口、造船等行業，“市場軌”員工已占到50%以上，倘若還沿用老辦法，必然會影響員工的積極性，進而影響企業的競爭力。

　　③ “我被勞務了”——

　　用人單位強制老員工與勞務派遣機構重新簽訂合同，再在原單位繼續從事勞動，規避法律風險

　　在《勞動合同法》實施后，“雙軌用工”更多地表現為“勞務派遣”。

　　《勞動合同法》規定，連續簽訂兩次勞動合同或在同一單位連續工作滿10年，勞動者可以要求簽訂無固定期限勞動合同，并明確要求“同工同酬”。這部法律實施前，許多員工曾寄望于它能從實質上解決“雙軌制”的不公平。但隨后卻出現了勞務派遣的“非正常繁榮”。不少用人單位為了降低用工成本或避免日后可能發生的糾紛，委托勞務派遣公司，與員工簽訂勞務合同。派遣公司的介入使許多已在用人單位工作多年的員工從“合同工”變成 “派遣工”。

　　陳小姐是北京一家電力企業2004年招聘的員工，在《勞動合同法》實施時已簽訂過兩次勞動合同，她滿心以為可與企業簽訂無固定期限勞動合同，沒想到在合同到期后，人事部門卻拿來一紙勞務協議，她只有兩個選擇，或者不簽另謀高就，或者成為勞務輸出人員。

　　中華全國總工會的調查顯示，在《勞動合同法》正式實施以后，勞務派遣工數量不但沒有減少，反而增加了，有的用人單位強制過去的勞動合同工與勞務派遣機構重新簽訂合同，再以勞務派遣人員的名義在原單位繼續從事勞動，有的大單位干脆出資成立一個勞務公司，把編制外員工統統轉成勞務人員。一些勞務派遣公司也意外地發現自己迎來新的商機，甚至直接打出廣告，可以承接這類業務，以使用工單位無“后顧之憂”。許多體制外員工自嘲是“被派遣了”。

　　人力資源和社會保障部勞動工資研究所所長蘇海南表示，勞務派遣本身沒有錯，是靈活用工的必要方式，也是滿足用工單位不同層面用工需求的必然補充。在世界各國，勞務派遣都廣泛存在。

　　“現在的問題是勞務派遣被濫用。法律明確規定勞務派遣應當限于‘輔助性、臨時性、替代性’的崗位，但一些用工單位是只要能用勞務派遣人員就用勞務派遣人員，甚至在技術性崗位、管理性崗位上都有勞務派遣人員。”蘇海南說，這實質上是用工單位把勞務派遣作為一個降低勞動力成本的手段來使用。許多勞務派遣公司運作不規范、資金不足，一旦發生糾紛或者出現工傷等情況，根本沒辦法承擔賠償責任，最終導致勞動者權益受損，也極易引發大規模的勞動糾紛。

　　④ 并軌路有多長——

　　“一步取齊”難度大，應糾正用工雙軌制中不合理、不公正現象。期盼法律法規更明晰、易操作

　　有人提出，既然用工雙軌制有諸多不合法、不合理的方面，就應出臺強制措施“一步取齊”、實現“并軌”。

　　“用工多樣化是正常現象，當前需要糾正的是多樣化過程中的不公正、不公平現象。”對于強制并軌，蘇海南并不十分贊同。

　　他指出，用工雙軌制現象大量存在，根本原因在于體制轉軌不到位，法律法規不夠完善，也是我國二元經濟在用工方面的體現。由于我國普通勞動力資源長期供過于求，“強資本、弱勞動”，這給某些企業以可乘之機，無視國家法律法規，想方設法壓低用工成本。勞動者自身在建立勞動關系方面處于弱勢地位，往往只能被動地接受企業的分配方式和分配結果。而《勞動法》、《勞動合同法》雖然明確了“同工同酬”，也對“勞務派遣”等做出一些規定，但這更多地體現了一個原則性的要求，在具體的實施中還缺少詳細、可操作的辦法。這些情況，都不是一項法規或者一個行政指令就能解決的。

　　此外，“一步取齊”還面臨“向哪端取齊”的問題。“比如一個壟斷電廠抄表工，正式員工的年薪可能近10萬元，聘用的農民工干完全相同的工作，可能剛剛1萬多元。如果都統一成近10萬元，明顯不符合崗位的實際價值。但如果強行統一成1萬多元，雖然合理，但正式工既得利益受損太大，又可能帶來影響穩定等一系列問題。”

　　蘇海南說，現階段應當首先對“用工雙軌制”的不合理、不公正從上到下形成社會共識，不能熟視無睹或法不責眾，讓勞動者看不到希望。

　　更重要的是完善法律法規，并盡力使法律明晰、具有可操作性，對違法行為加大監督處理。比如勞務派遣究竟在哪些崗位上可以用，完全可以有更加清晰的界定，同時應當加大力度規范勞務派遣公司，保證員工的權益。再比如對同工同酬，也應當出臺具體的規范，在現階段至少可以先要求用工單位不要把勞務派遣工與勞動合同制員工混崗工作，而是“不同用工制度、不同崗位、不同工作任務、不同薪酬”，既緩和現有矛盾，也不會使用工成本大幅度增加。對于實在無法調崗的臨時工、勞務派遣工，就應該努力做到與正式工同工同酬，然后在新員工中逐步統一薪酬制度和薪酬待遇。據了解，實現這一點并不會很難。北京部分中央媒體就已對所有編制外員工實現了“同工同酬”，受到員工歡迎。

　　對國有企業用工雙軌制現象，蘇海南表示，國企改革經過多年實踐仍保留原有的用工方式，肯定不合理，有必要采取措施打破僵化的按身份用工的體制。“目前國有企業經營狀況普遍好轉，這為建立起真正的市場化用工制度提供了良機，應當抓住這個機會。”

　　“事業單位的雙軌制用工則有賴于事業單位體制改革的整體推進。”他認為，事業單位應繼續深化改革，能改制為企業的則企業化運營，脫離編制的限制；某些事業單位為主的行業可以打破壁壘，讓國有、民辦多種所有制共同參與。他透露，今后國家將逐步加大事業單位體制改革力度，這將為解決雙軌用工的難題創造條件。