21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
郭一信
用央企紅利填補(bǔ)社保基金缺口的命題再出新提法。
記者獲悉，在8月底召開的十一屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上，人大財(cái)經(jīng)委在其國民收入分配問題專題調(diào)研報(bào)告中提出，“將國有資本經(jīng)營預(yù)算主要部分用于補(bǔ)充社保資金來源”。
此前，國務(wù)院2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體支出范圍，依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。并提出，“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出。”
而2010年4月財(cái)政部起草的《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例(征求意見稿)》(以下簡稱《預(yù)算條例》)進(jìn)一步提出，建立央企紅利流向社保基金的制度保障，立項(xiàng)保證“國有資本經(jīng)營預(yù)算支出將向社會(huì)保障預(yù)算等預(yù)算進(jìn)行調(diào)出支出”。
對(duì)于從“必要時(shí)部分用于”到“主要部分用于”的提法變化，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室副主任陳少強(qiáng)認(rèn)為，反映出國有資本預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算體系的接軌趨向。
財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜對(duì)記者表示，目前推行央企紅利用于補(bǔ)充社保基金的主要障礙，還是在于征收到的央企紅利規(guī)模太小，難以填充巨大的社保基金缺口。
國資預(yù)算支出：
僅1%和社保有關(guān)
此次人大財(cái)經(jīng)委所作的調(diào)研報(bào)告中，關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要部分用于補(bǔ)充社保基金的新提法，預(yù)示著央企改制已進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。
“隨著國有企業(yè)重新布局的歷史任務(wù)逐漸完成后，一部分利潤就需要被騰出來拿去做其他事情。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室副主任陳少強(qiáng)認(rèn)為。
今年初財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2010年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》中顯示，2010年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出共安排440億元，除去用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事項(xiàng)的10億元預(yù)留資金外，只有15億元和社會(huì)保障類支出相關(guān)。
而這15億元中也只有10億元納入公共財(cái)政預(yù)算，用于社保等民生支出，另外的5億元?jiǎng)潥w支付中央企業(yè)社會(huì)保障支出，用于支付困難企業(yè)離休干部醫(yī)藥費(fèi)。
據(jù)陳少強(qiáng)的初步統(tǒng)計(jì)，自從2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算制度真正投入實(shí)踐以來，兩年半中國有資本經(jīng)營預(yù)算共支出1861.4億，其中68%用于國有企業(yè)注冊(cè)資本金和重組改建，19%用于災(zāi)后重建，6%用于扶貧脫困，只有不到1%的部分和社會(huì)保障有關(guān)。
陳少強(qiáng)表示，國有資本經(jīng)營預(yù)算的運(yùn)行有其歷史背景，“以前的國企發(fā)展?fàn)顩r不均，強(qiáng)弱不一，因此過去的十年是一個(gè)國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)型時(shí)期，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出也主要集中在國有企業(yè)的行業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整上面。”
一個(gè)典型的例子即， 2009年國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出總額為873.6億元，其中就有600億被用于中國移動(dòng)注冊(cè)資本金等電信改制的工作。
而即使是此前預(yù)算支出中和社保相關(guān)聯(lián)的部分，也主要用于解決小范圍內(nèi)的國有企業(yè)自身內(nèi)部的社會(huì)保障問題。
紅利征收過少難填社保缺口
目前實(shí)施的預(yù)算管理制度，已經(jīng)具備銜接國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的條件。
根據(jù)預(yù)算管理制度，所有預(yù)算中收繳的央企紅利都須上交國庫，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制也主要是由財(cái)政部完成，而國資委則管理預(yù)算的支出。
“大盤子基本是財(cái)政部在管理。”因此陳少強(qiáng)建議，未來財(cái)政部完全可以在確定國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的時(shí)候就列出一個(gè)比例，把一定比例的預(yù)算支出劃入社會(huì)保障預(yù)算。
而財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算制度并不是實(shí)現(xiàn)兩者銜接的最大阻礙，央企上交紅利與社保基金缺口的規(guī)模差異，才是當(dāng)下繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算銜接工作的硬傷。
目前，國有資本經(jīng)營預(yù)算每年征收的紅利仍然較低，自2007年預(yù)算實(shí)行以來共收取紅利1572.2億元，每年征收額度僅數(shù)百億。財(cái)政部在《關(guān)于2010年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》中預(yù)計(jì)，2010年收取中央企業(yè)稅后利潤420億元。
實(shí)際上，相對(duì)于近年來逐步走強(qiáng)的央企盈利能力，過低的紅利上交比例才是造成國有資本經(jīng)營預(yù)算收入稀薄的主要原因。
2009年，國有資本經(jīng)營預(yù)算內(nèi)的央企實(shí)現(xiàn)凈利潤總額達(dá)7023.5億元，2010年經(jīng)營預(yù)算中基于上年利潤收取的稅后利潤共420億元，約占凈利潤總額的6.0%。偏低的紅利征收比例引發(fā)社會(huì)長期爭議。
文宗瑜透露，有關(guān)部門正在討論調(diào)高征收紅利的比例，或從目前的5%、10%兩檔征收比例，調(diào)整到15%、30%。而當(dāng)初一些經(jīng)營不善的企業(yè)，比如部分軍工企業(yè)等，現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)盈利而有了交納紅利的能力，這些企業(yè)擬將被納入征收對(duì)象。
“社會(huì)保障金目前存在著巨大的缺口，根本不是靠多征幾十個(gè)億就可以填補(bǔ)的。”文宗瑜認(rèn)為，除非央企紅利每年征收額能達(dá)1000億-2000億元，否則仍難以增加社保方面的開支。
文宗瑜表示，國有企業(yè)自己還有資本性開支，短期內(nèi)國有資本經(jīng)營預(yù)算“取之國企用之國企”的情況不會(huì)改變。他建言，短期內(nèi)非預(yù)算層面的接軌方式或許更可行一些，如將一部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)，用于補(bǔ)充社保基金。這樣籌得的規(guī)模比較大，方式也更為直接有效。