南方網
全國城鎮化工作會議召開在即，媒體披露，會議將通過一份城鎮化發展規劃(以下簡稱《規劃》)，對未來10年的城鎮化發展作出戰略部署，而農民工的市民化將是其首要任務。
日前，國家發改委發展規劃司官員向南都記者透露，《規劃》將全面取消小城鎮落戶限制，對小城鎮來說，除了就業、居住外，不再設社保年限。同時提出建立農民工市民化成本分擔機制，在政府、企業和個人三者間分擔成本，個人需承擔社保和住房的私人成本。此外，對于公共成本的分擔，中央政府重點承擔跨省農民工市民化的成本，省級政府重點承擔省內跨市縣農民工市民化的成本。
鄭州：降低門檻3年入戶77萬人
1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布實施，首次明確將居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種戶籍，對人口自由流動實行限制和政府管制。這種情況一致持續到1984年才有所松動，當年國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，首次允許農民以“自理口糧”的方式到集鎮落戶。
近30年來，戶籍制度一直以漸進穩妥的方式進行著微調，并于2001年全面放開了小城鎮落戶限制，但一些關鍵問題因缺少全局部署而長期得不到解決。
2001年起，鄭州市開啟了當時號稱“最徹底戶籍改革”的嘗試，大大降低了入戶條件。短短3年內，鄭州新增外來人口和原住人口機械遷移近77萬，造成城市公共資源告急，改革于2004年8月被緊急“叫停”。據了解，鄭州3年內增加的學齡人口多達16萬，完全超出教育資源的承載能力。
“僅小城鎮放開解決不了大問題”
戶籍制度改革不是簡單地將“農村戶口”轉變為“城市戶口”，必須有教育、就業、城市建設等公共資源的準備，涉及財稅體制等領域改革。北京大學社會學系教授陸杰華告訴記者，鄭州經驗還僅限于一省之內，數量巨大的人口跨省流動則是更大的挑戰。戶籍制度改革依靠某個部門是不現實的，需要國家發改委、公安部、財政部等多個部門配合。他認為，戶籍改革的權限應當在中央，先行改革財政轉移支付以及財稅體制，地方應按照規定的路線圖和時間表推進，而目前“缺少國家的頂層設計”。
隨著2011年國務院發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，小城鎮的戶籍政策全面放開。但發改委發展改革司官員告訴南都記者，“如果戶籍制度放開僅僅是在小城鎮的話，是解決不了大問題的，大中城市也都需要放松、放寬戶籍制度”，這也正是接下來戶籍制度改革的攻堅目標。
發改委官員稱，放開落戶的政策指導原則是：全面取消小城鎮落戶限制，有序放開中小城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理控制特大城市和超大城市人口規模。他表示，“對小城鎮來說，除了就業、居住外，不要再設社保年限。大城市可以設置社保年限，但國家應該設置年限的最高標準。只有特大城市、超大城市可以設立階梯式通道。”
居住證領取將無門檻
對城鎮化背景下的戶籍制度改革作出“頂層設計”，是即將召開的全國城鎮化工作會議的主題之一。據悉，發改委已經制定出《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》，當中確定了戶籍改革的基本思路及配套措施。
早在今年2月國務院批轉的《深化收入分配制度改革若干意見的通知》中就明確，將實施全國統一的居住證制度。發改委發展規劃司官員透露，全國統一的居住證制度實施后，遷移人口可享受的公共服務與其居住年限掛鉤，而與戶籍相脫離，同時取消領取的門檻，即“領取無門檻，服務有差異”。
對此，中國政法大學行政法學教授解志勇認為，戶籍制度改革，應該使城鄉戶口的“附加值”趨于平等，保障流動人口轉變身份后的利益和待遇，逐漸消解以往城鄉二元結構體制形成的歧視。他同時認為，以工作年限、納稅額等經濟貢獻規定申領資格可以接受，但應盡可能公平公正地提供同等待遇。
目前，居住證制度已經在北京、廣州、大連、太原、上海等十多個城市施行，但北京等地的居住證往往有著過高的申領門檻。5月6日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定今年將出臺《居住證管理辦法》，分類推進戶籍制度改革。專家預計，居住證具體管理辦法將分類明確申領門檻。
陸杰華表示，在北京等城市，居住證還是會有一定的年限或條件限制，制度出來后短期來說，受益人群不會太多，但至少給了流動人口一個希望。在他看來，問題在于確定提供哪些公共服務，需要有一個指標體系和細節方案，比如通過工作年限、個稅繳納年限劃杠，規定不同等級享受不同的公共服務。
焦點
哪些公共服務將均等化？
事實上，2001年以來的12年間，戶籍制度沒有實質性突破。發改委發展改革司官員稱，中國7.1億的城鎮人口中包含2.3億的農民工，“他們已經成為產業工人，但卻不能享受城市的公共服務”，由此導致的群體性對抗事件越來越突出，農民工市民化已經成為城鎮化過程中的“首要大問題”。
因此，提供公共服務的內容和實施步驟，就成為農民工市民化過程首先要確定的問題。發改委官員解釋，農民工現在面臨的最大問題是三個：住房、子女教育和養老醫療等社保。
在住房方面，除提出將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系外，《規劃》還提出一些“特色方案”，如在農民工集中的開發區和工業園區建設公共租賃住房，鼓勵企業建設員工集體宿舍，同時探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建立公租房性質的農民工公寓。
在義務教育方面，《規劃》提出，將農民工子女義務教育納入城市政府財政保障范疇，保證其在輸入地、在公辦學校平等接受義務教育，并探索“教育券”等政府購買服務方式，支持民辦學校提供免費義務教育。而在輸入地平等參加中考、高考的權利也將“基本實現”。
對于農民工基本養老和醫療保險，發改委官員透露，目前的解決方案是全面實施社會保障“一卡通”工程，推動農民工與城鎮職工平等參保。該官員透露，“十二五”期間，“一卡通要推出8億張，到‘十三五’實現全覆蓋”，而其申領仍“與居住年限掛鉤”。
錢從哪里來？
應對如此嚴峻挑戰，最大的問題是：錢從哪里來？據國務院發展研究中心測算，一個農民工市民化的成本為8萬元，1.6億農民工市民化成本超過1.8萬億。對此，《規劃》提出要建立農民工市民化成本分擔機制。
據發改委官員透露，在政府、企業和個人的成本分擔方面，政府承擔農民工市民化在義務教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、保障性住房以及公用設施等方面的公共成本。企業需保證農民工工資正常增長，繳納社保費用，并利用自有土地建設農民工集體宿舍。個人則需承擔社保和住房的私人成本。
此外，對于公共成本的分擔，中央政府重點承擔跨省農民工市民化的公用成本，按照常住人口規模安排財政轉移支付。省級政府重點承擔省內跨市縣農民工市民化的公共成本，按照推進基本公共服務均等化要求安排省以下財政轉移支付。城市政府承擔城市建設運營成本行業基本公用服務支出。