中國青年報8月17日報道 8月15日，《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）實施5年后的首次修改公開征求意見結束。20多天，4900多人次登錄國務院法制辦官方網站瀏覽征求意見稿、發表意見。

本報記者日前采訪的多名社會保障方面研究的專家學者、行政執法和司法界人士、多年代理工傷維權案件的律師均對此次修改堅持“預防為上、康復優先、救助及時”的大方向予以肯定，但他們同時也認為，要在我國社會保障水平整體偏低、企業安全生產環境不佳的現實條件下，改變勞動者工傷維權艱難的現狀，征求意見稿中的許多細節有待完善。

工傷認定程序縮減三成

按照我國工傷保險的制度設計，只要用人單位依法參加工傷保險并與每個職工簽訂了勞動合同，工傷職工都會獲得法定的工傷待遇。現行《條例》規定，我國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶都應當參加工傷保險，所有與用人單位建立了勞動關系的都屬于工傷保險的保障范圍。但在現實中，一些沒有參加工傷保險職工的傷亡待，則很難落實。這類職工往往沒有與用人單位簽訂勞動合同，他們獲得賠償的最大障礙是很難認定與用人單位存在勞動關系，隨后的勞動能力鑒定和民事索賠更是時間漫長、程序繁瑣。

53歲的馬慶海在河北某采石場當運料工，但沒有與采石場簽訂勞動合同。2002年6月的一天，馬慶海在運石頭的過程中失足翻下山溝。從出院開始，馬慶海就走上了漫長的工傷維權路——勞動保障行政部門一次次不予認定為工傷，又經過一次次的行政復議，以及一次次被法院裁定撤銷，直至2008年10月，馬慶海才拿到法院的生效判決書。勞動保障行政部門最終作出工傷認定，他終于討回了工傷醫療補助金、一次性傷殘就業補助金、一次性傷殘補助金等共計5萬多元賠償。

根據北京市農民工法律援助工作站對按照法律程序辦結的150多件工傷維權案件的統計，平均每個案件耗時約15個月。北京義聯勞動法援助與研究中心主任黃樂平表示，他們辦理的案件中最長的一件歷經7年，在職工沒有勞動合同和工傷保險的情況下，最少需要1年以上。

“來我們這里尋求幫助的農民工大都沒有與用人單位簽訂勞動合同，而且90％以上沒有參加工傷保險。”北京市農民工法律援助工作站執行主任時福茂律師在接受中國青年報記者采訪時表示，“按照我國法律規定，勞動關系的認定要經過一裁兩審，漫長、復雜的程序使得農民工為了盡快拿到賠償費用于治療，只好選擇與用人單位‘私了’，結果往往是超過一半的當事人經調解，得到的金額不足應得金額的70％。”

征求意見稿在簡化工傷認定程序上做了兩方面較大修改，一是增加了及時報告制度，二是取消了行政復議前置程序。發生工傷爭議時，有關單位和個人可以申請行政復議，也可以直接提起行政訴訟。同時，在存在勞動關系爭議的工傷認定案件中，對人力資源和社會保障行政部門作出的不予受理決定，可以不經過勞動爭議仲裁和行政復議程序，直接向人民法院提起行政訴訟。

國務院法制辦在征求意見稿中表示，通過上述簡化，最多可縮減程序30％左右。

時福茂和黃樂平兩位長期代理工傷維權案件的律師認為，在工傷事故發生初期立即開展調查，查清勞動關系、事故發生原因等都是非常容易的。這就要求事故發生后勞動保障行政部門能夠立刻得到報告并迅速赴現場，被調查的用人單位應當予以協助，否則應承擔不利后果。只有在條例修改中完善這些細節，簡化工傷認定程序、確保工傷職工盡快得到救治的立法目的才能實現。

上下班途中被車撞不再認定為工傷是否合理

征求意見稿公布當天，上下班途中受到的機動車事故傷害不再被認定為工傷的改動，引起了公眾熱議。

本報記者日前采訪了解后發現，此類通勤事故在工傷事故中所占比例并不太高，此次改動并不屬于制度性、根本性改變，但是因為和每一位勞動者的切身利益密切相關，“一刀切”刪除此項規定遭到了幾乎一邊倒的反對。

騰訊網做了調查，截至8月5日13時，共有15.7萬多人參與，對取消上下班發生交通事故算工傷的規定，有131798人反對， 25976人支持。

這一規定源于13年前，1996年原勞動部出臺的《企業職工工傷保險試行辦法》中規定，“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故的”可認定為工傷，從2004年開始施行的《條例》，保留了此項規定。

征求意見稿說明了刪除這一規定的五點理由：與《機動車交通事故責任強制保險條例》相重，原來沒有將非機動車事故納入工傷范圍導致了政策上的不平衡，上下班途中不等于工作時間和工作場所，如果將非機動車事故納入工傷認定范圍則操作難度更大，不將機動車事故傷害納入工傷認定范圍的做法更為簡便、可行。

本報記者注意到，對于第一點理由，許多人提出“現在路上車多了，上班遠了，上下班途中發生交通事故的可能性大大增加了，雖說現在可以從交強險中獲得賠償，可一旦剛好被‘黑車’撞到，或是肇事車撞人后逃逸了，這種情況應找誰呢？”

北京市海淀區人民法院交通法庭的李宏宇法官認為，“交強險”屬于侵權性賠償，“工傷”屬于勞動關系保護性補償，兩者屬于不同法律關系。

中國青年報記者采訪的一些司法實務界人士表示，第三點和第四點理由涉及法規的可操作性，司法實踐中如何界定“是否屬于上下班途中”的確存在難度。北京市一名基層法院法官舉例說，上下班路上順便接送孩子被車撞了；上班早退或因為加班推遲時間下班，上下班途中被摩托車撞了；按照《道路交通安全法》規定，摩托車不屬于機動車等等；這些情況是否屬于工傷？現實中這些情形五花八門，難以盡述。

北京市第一中級人民法院行政審判庭法官齊瑩接受本報記者采訪時表示，這種爭議其實反映了工傷認定案件審理中，如何確定“在工作時間、工作場所、因為工作原因（簡稱三工）所受到的傷害”是最大難題的現實。

齊瑩認為，三工是司法審查中認定工傷的最基本標準，在她個人看來，盡管這一規定給司法實踐中帶來了很多操作中的難題，但“完全刪除不夠妥當”。原因在于，司法實踐工傷認定案件中，外地在京務工人員受到傷害的情況居多，與其從事的行業不安全隱患多、自身收入低有關，他們多半是建筑裝修工人、礦工、司機、門衛等，如果完全刪除這一規定，有悖“保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復”的工傷認定及工傷保險原則。

齊瑩表示，條例作為行政法規，不可能也沒必要涵蓋林林總總的現實，對于這一規定，比較現實的做法是“納入適用、嚴格限制”，例如2007年4月出臺的《北京市高級人民法院關于審理工傷認定行政案件若干問題的意見》中規定，職工因工作原因在工作場所以外從事與職務有關的活動的時間應認定為“因工外出期間”，但不包括外出游覽、娛樂、購物等非工作原因的時間；在“上下班途中”的“途中”應理解為職工在上下班，包括加班加點的上下班的合理路途中，“受到機動車事故傷害”應理解為既包括職工在上下班途中駕駛機動車發生事故造成的傷害，也包括職工在上下班途中沒有駕駛機動車而受到機動車的傷害；既包括發生在城市道路的傷害，也包括發生在其他道路或者區域內的傷害。

對不參保用人單位的懲戒力度是否足夠

根據現行條例，如果用人單位不參加工傷保險，由社會保障部門責令改正。參加工傷保險期間用人單位職工發生工傷的，由該用人單位依照規定支付工傷保險待遇。為了改變用人單位違法而不受懲罰的不合理局面，征求意見稿加大了對未參保單位的處罰，增加了對違法單位進行行政處罰的規定。

北京市農民工法律援助工作站在提交給國務院法制辦的建議中表示，從工傷職工維權來看，社會保障部門的處罰并不能使工傷職工追討工傷保險待遇更加方便。與行政處罰實施的可能性相比，勞動者一旦發生工傷事故，必定會通過各種途徑來追討工傷保險待遇。如果增加違法用人單位對受傷職工的賠償，不僅能更好地保護勞動者，而且會使用人單位意識到，如果不參保，不一定會被行政部門處罰，卻必然會付出更多的工傷保險賠償。

建議沒有依法參加工傷保險的用人單位，其職工發生工傷的，由該單位按照《工傷保險條例》規定的待遇項目和標準支付費用；同時，責令用人單位按照應付金額25％以上50％以下的標準（或者更高）向工傷職工加付賠償金。

北京律協勞動和社會保障專業委員會建議征求意見稿規定：“用人單位未依法為職工申請工傷認定并落實工傷保險待遇的，應處以懲戒性賠償。用人單位除依法支付工傷保險待遇外，還應該向工傷職工支付相當于1倍至5倍的法定工傷保險待遇標準的經濟賠償金。”

職業病鑒定和工傷認定銜接能否順暢

征求意見稿公布之時，正值河南新密農民工張海超為了證明自己患上職業病“開胸驗肺”事件引起廣泛關注之時，不少公眾紛紛建言，在條例修改中完善職業病的工傷認定制度。

根據條例，職工被診斷鑒定為職業病之日起1年內，職工或其直系親屬、工會組織可直接向用人單位所在地的統籌地區勞動保障行政部門，提出工傷認定申請。診斷鑒定為職業病之日，職工與用人單位應當存在勞動關系。

湖北大晟律師事務所律師孫斌在自己的博客中建議，增加以下條款：因用人單位拒絕提供相關材料，導致勞動者不能在職業病鑒定機構做職業病鑒定，勞動者可向工傷認定機構提出申請，由工傷認定機構責成用人單位在規定期限內提交職業病鑒定所需材料。用人單位拒絕提交的，由工傷認定機構提交職業病鑒定機構按照用人單位可能涉及的職業病范圍作出鑒定。

涉及職業性危害的用人單位應在與勞動者解除、終止勞動合同前，進行職業健康檢查，并將檢查結果如實告知勞動者。未履行上述義務，勞動者在解除、終止勞動合同后確診為職業病，原單位不能提供勞動者在新用人單位崗位患此職業病的證明的情況下，由原用人單位承擔工傷待遇責任。

勞動者工作過的多個用人單位涉及職業病危害，均沒有在解除、終止勞動關系時進行職業健康檢查，如在現用人單位工作期間確診為職業病，現用人單位提供證據證實該職業病與現崗位無關聯的情況下，勞動者原工作過的單位共同承擔工傷保險。

但是一些學者對這些建議表示“謹慎的樂觀”，職業病屬于特殊工傷，所有工傷維權者的困境都有可能發生在職業病職工身上，造成張海超悲情維權的根本原因在于我國職業病認定制度存在高度“地方行政壟斷”，改變這一現狀，需要修改《職業病防治法》和衛生部《職業病診斷與鑒定管理辦法》，寄希望于條例的修改遠遠不夠。

工傷保險基金如何用于“預防優先”

在北京市農民工法律援助工作站統計的329件工傷案件中，受傷前在該單位工作時間不足1個月的數量最多，上班不到1個月就受傷，主要原因就是沒有對農民工進行安全生產培訓。

據了解，成熟的工傷保險制度包括工傷預防、工傷賠付、工傷康復三部分。目前我國的工傷保險制度整體局限于工傷賠付階段，對職工進行安全生產培訓是工傷預防制度的基礎，這項統計代表了工傷預防制度在我國還很落后。

有學者建議，用工傷保險基金支持針對噪聲、粉塵、沖壓等危害性大、數量多、防護設置落后等問題的技術研究與產品開發，推動勞動保護設施的改善，配合安全健康監察部門開展對高職業危害場所的監測和人員健康監護，防止和降低事故與職業病發病率，降低從業人員的傷害程度，從而也降低工傷保險基金的支出。

黃樂平認為，把工傷預防經費納入基金支出范圍值得肯定，但用在哪里、如何使用、誰來監督，都是很重要的問題。同時，如何與《安全生產法》和《職業病防治法》互相配合、做好銜接也是下一步立法和制定配套政策過程中必須要慎重考慮的。

記者注意到，今年4月，人力資源和社會保障部已確定，今年重點在已出臺地方工傷保險條例的廣東、海南、河南3省選擇工傷預防試點城市，探索工傷預防費提取比例與使用項目，建立工傷預防費的使用管理制度，以及與有關部門合作開展工傷預防的工作機制等，為全面推行積累經驗。

(本文來源：中國青年報 )