林偉江 盧麗濤

最近三個月，57歲的周杰一直在不安中度過。他不停地向一些農民工公益組織、其他工友打聽，“補繳養老保險的政策有沒有出來？”但得到的回答都是：“還沒有。”

周杰是深圳寶德玩具廠的一名工人。這家位于深圳市寶安區觀瀾街道的玩具廠，成立于1989年，主要為美泰、迪斯尼等品牌代工玩具。

今年8月8日，他和全廠約3000名員工一起停工，停工的理由被寫在一條橫幅上，掛在廠門口—“爭取合法合理權益（養老保險、工齡、高溫補貼）。”

1994年，周杰就到寶德玩具廠工作，但從2008年起，工廠才為他購買養老保險，而這樣的情況并非個案。《第一財經（微博)日報》記者獲得一份工人致廠方和深圳市總工會的《集體協商談判邀約書》顯示，寶德玩具廠332人中85人從未購買過養老保險，其余247人從2008年開始才陸續購買養老保險。

盡管養老保險補繳事實清楚，大部分工人也能提供以往的勞動合同，但工人們的養老保險補繳并不順利。目前，工廠已經同意給工人補繳，不過要按照深圳市相關補繳政策來執行。《深圳經濟特區社會養老保險條例》（下稱《條例》）2013年起實施，實施細則仍在征求意見中。

工人、工廠和社保部門三方利益訴求無法達成一致，使得這一歷史欠賬懸而未決，而在深圳這類養老保險欠賬涉及的工人不在少數。

被忽略的養老保險

還有兩年，周杰就要退休了，因工廠從2008年起才為他購買社保，未滿15年的繳費期限，他將無法在深圳領取養老金，他有14年的工齡未被計入社保。

周杰面臨的養老保險歷史遺留問題在深圳極具代表性。1998年，深圳頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》，當時條例并沒有將寶德玩具廠這類“三來一補”企業納入養老保險繳納范圍內。

在隨后2000年的《條例》修正中，“三來一補”企業被納入征繳范圍，以此推算，至少從2000年起，寶德玩具廠就應該為其工人購買養老保險，周杰和同事們的養老保險少繳了至少13年。

2000年前后正是珠三角經濟發展的黃金年代，大量廉價外來勞動力面對強勢的資方并無議價能力，養老保險理所當然被眾多制造業企業作為包袱甩開，加上當時工業區的信息條件限制，農民工對相關政策規定一無所知。

同時，“養兒防老”這一觀念在農民工群體中根深蒂固，社會養老保險未被信任和重視。許多工人將養老保險視為對自己工資的一種克扣。“當時以為自己還年輕，怎么會想到養老保險。”周杰對當時沒有重視養老保險略感懊惱。

寶德玩具廠員工的遭遇在珠三角“三來一補”企業中具有代表性。深圳一家試圖推動農民工養老保險補繳的NGO工作人員對本報記者說，深圳的發展很大程度上靠農民工支撐，但因為歷史原因，第一代農民工并未納入養老保險體系，現在臨近退休，補繳養老保險對他們來說非常重要。

補繳的三角難題

為了追繳自己的養老保險，周杰輾轉找了很多部門。今年4月，他拿著補繳申請書到深圳市人大、深圳市總工會、法制辦、社保局等部門，但都沒有得到合理答復，無奈之下，他和工友們采取了停工的方式來引起關注。

7月19日，332民工人中的6名代表向工廠就補繳養老保險一事發出集體協商邀約。但在接下來的十幾天里，廠方一直未作任何回應。8月1日，工人再次向廠方發出請求協商通知。廠方仍無同意談判的答復。8月8日，寶德玩具廠3000名工人在趕貨期以停工方式給工廠施壓。8月9日，廠方終于正式回應工人請求，與工人代表協商談判。

經過兩輪協商，廠方原則上同意為工人補繳，但要求根據深圳市的具體法律法規來操作。工人們恢復了工作，補繳卻懸而未決。在要求廠方協商的同時，寶德玩具廠的工人代表向深圳市人力資源與社會保障局（下稱“深圳人社局”）遞交補繳申請，無果。

深圳人社局回應稱，目前依照《條例》第四十條規定，社保追繳以兩年為限，超過兩年部分并不強制補繳。對于超過強制補繳年限部分，細則尚未出臺，目前無操作辦法，以此回絕了寶德廠工人代表的補繳請求。

深圳人社局所說的細則是2013年起施行《條例》的實施細則。迄今該細則還在征求意見狀態，寶德玩具廠工人的養老保險補繳暫時未有法律依據。從細則送審稿的內容看，也沒有對兩年追繳期限做更明確的說明。

另一方面，細則并未將補繳之門鎖死。細則送審稿十七條規定：超過法定強制追繳時效的，可由其用人單位或者本人向深圳市社保機構申請補繳。

細則不明，使工人、工廠與深圳人社局三方陷入三角被動局面：工人希望全額補繳養老保險，但目前只能補繳兩年；工廠要承擔工人停工造成的損失；深圳人社局則因細則未發布，無法處理這一問題。

“補繳兩年”的規定在幾年前就曾遭到抵觸。2009年，深圳發展銀行股份有限公司（下稱“深發展”）兩百余名離職員工在要求深發展足額補繳養老保險時，同樣遭遇兩年限制。當時深圳人社局表態，只能責令深發展為老員工們補交最近兩年的社保，而超出時間的少交金額已經不在追溯的范圍之內。隨后，深發展百余名老員工以行政不作為起訴深圳人社局。

兩年期限從何而來？

“補繳兩年”是深圳養老保險補繳的關鍵節點。那么這一期限究竟如何產生，又應做如何解讀？本報記者致電深圳人社局，一位工作人員說，兩年限制源于《勞動監察保障條例》，其二十條規定，違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在2年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。

東方金源律師事務所律師金焰對此則有不同看法，他曾任深發展員工訴人社局一案律師。金焰說，該條款是指員工可在知道或應當知道權利被侵害之日起兩年內向市勞動保障部門或有關部門投訴、舉報，而并非人社局接到舉報后只能處理最近兩年的違法行為，這是兩個根本不同的概念。

廣東勞維律師事務所律師段毅也表示，繳納養老保險作為國家義務，不應當受兩年失效限制。對該條款的不同解讀很大程度上成為補繳養老保險的絆腳石。

深圳人社局曾在回應深發展員工時稱，補繳違背社會保險公平性原則。如果對歷史欠費按照原有工資水平進行補繳，實際上是對現在正常繳費人員的不公平。

在養老問題補繳的糾紛處理上，其實有先例可借鑒。2010年，廣州恒寶珠寶廠工人通過長時間努力，最終爭取到養老保險補繳。工人與恒寶廠廠方協商以廣州市職工平均工資的60%，從1999年開始算起為工人補繳養老保險。

廣州的經驗是否能移植到深圳？長期關注珠三角勞動關系的中山大學法學院教授黃巧燕接受本報記者采訪時指出，上述三方各自都有阻礙養老保險補繳的因素。

對工人而言，在2008年《勞動合同法》出臺以前，許多用工單位或未與工人簽訂勞動合同，或一年一簽，導致許多工人已遺失當時的勞動合同，使以往勞動關系無法追溯。對工廠而言，養老保險補繳產生的滯納金是一道難以逾越的高墻。以周杰為例，工廠需要為他補繳近3萬元養老保險，而10年的滯納金累計超過7萬。這就使得工廠極力避免為工人補繳養老保險。社保基金支出越來越大，社保部門則有沖動避免對社保基金產生更大壓力。

黃巧燕指出，深圳、廣州兩地社保征收體制并不相同。廣州的養老保險是由地稅代為征繳，地稅部門在征繳時主要依據的不是勞動法律法規，補繳過程較為簡單。而深圳社保費用由社保部門直接征收，依據的主要是《勞動監察保障條例》，因而其中“兩年”的查處期限被解讀為補繳期限。

期盼細則出臺

近日，養老保險頂層設計呼聲日益高漲，第一代農民工養老保險歷史欠賬的處理同樣不能忽略。

第一代外來工更傾向于回鄉養老，如果將社保轉回老家，不僅面臨跨省轉保繁復的程序、不承認繳納年限等問題，其養老金標準還將大幅低于城市標準，加上歷史欠賬，意味著在工作同等條件下退休后領取養老金更少。

這一問題若不能妥善解決，第一代農民工將成為被養老保險體系拋棄的群體。

段毅認為，如果養老保險無法補繳，對個人和社會都不利。個人的勞動和青春得不到正常回報，并對其家庭帶來更大的養老負擔，成本最終也會轉嫁回社會，也將使意在公平的轉移支付系統產生新的不公。

段毅說，在正常渠道維權不暢，司法成本又過高的情況下，工人通過集體行動來維權是目前最有效的途徑，但始終不是長遠之道。停工也會給工廠帶來不必要的經濟損失。

周杰離退休年齡一天天逼近，他急切盼望著養老保險補繳的相關細則出臺，他現在能做的似乎只有等待。