中國(guó)目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著這樣那樣的問(wèn)題，既有外部環(huán)境制約的因素，也有內(nèi)部設(shè)計(jì)的原因。其中，便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度設(shè)計(jì)存在值得關(guān)注的公平性問(wèn)題。現(xiàn)在，《暫行辦法》的實(shí)施，基本彌補(bǔ)了三個(gè)缺陷，實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)上的三大進(jìn)步，已成為深化制度改革的標(biāo)志性事件。
⊙鄭秉文
國(guó)務(wù)院日前轉(zhuǎn)發(fā)并實(shí)施了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。這是中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度史上一件具有標(biāo)志性意義的大事，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。綜觀《暫行辦法》，它在目前的制度框架下，基本解決了流動(dòng)人口的社保關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)問(wèn)題，既有歷史意義，也有現(xiàn)實(shí)意義。不過(guò)，這個(gè)《暫行辦法》也帶來(lái)了一些值得深入思考的東西。
一，我國(guó)人口流動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)與社保轉(zhuǎn)續(xù)難問(wèn)題
1．人口流動(dòng)與人口流動(dòng)的增長(zhǎng)
人口流動(dòng)是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物之一。由于國(guó)情不同，在國(guó)外學(xué)者那里，只有人口遷移和遷移人口這兩個(gè)概念，沒(méi)有人口流動(dòng)和流動(dòng)人口的概念。中國(guó)之所以使用人口流動(dòng)這個(gè)概念，是為了區(qū)分現(xiàn)行戶籍管理制度下人口異地移動(dòng)時(shí)戶口手續(xù)是否隨之變動(dòng)。人口遷移是指戶口手續(xù)隨之相應(yīng)遷移。而人口流動(dòng)則沒(méi)有戶口遷移手續(xù)的相應(yīng)變動(dòng)，即是指離開(kāi)常住戶籍所在地、跨越一定的行政轄區(qū)、因故前往他地滯留暫住并不時(shí)回返的人口群體。
對(duì)人口流動(dòng)概念的這些界定已被很多學(xué)者所認(rèn)同。所不同的只是，一些學(xué)者對(duì)人戶分離的流動(dòng)人口代之使用一些其他概念。例如，有學(xué)者稱之為“非正式遷移”，也有學(xué)者稱之為“準(zhǔn)遷移人口”，還有媒體稱之為“暫住人口”、“外來(lái)人口”等。也有學(xué)者將流動(dòng)人口分為改變戶籍的“永久性人口遷移”和沒(méi)有改變戶籍的暫時(shí)性遷移的“狹義人口流動(dòng)”，還有學(xué)者認(rèn)為人口的遷移和流動(dòng)很難嚴(yán)格區(qū)分，故使用“流遷人口”。
簡(jiǎn)言之，人戶分離在人口流動(dòng)中本來(lái)已成為沖破戶籍制度的一個(gè)“解決方案”，并為城市化發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但是，當(dāng)戶籍因素引入和延伸到社保制度設(shè)計(jì)時(shí)，它就在社保制度之內(nèi)人為地建立起一個(gè)城鄉(xiāng)分割的藩籬，把本應(yīng)體現(xiàn)公平正義的社保制度分成不同等級(jí)，使本來(lái)在經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位等許多方面已經(jīng)介于城市人口和農(nóng)村人口之間的流動(dòng)人口，被牢牢地鎖定在歧視性的另類，使流動(dòng)人口與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾尖銳化，并對(duì)城市化進(jìn)程和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成制造了障礙。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口的絕對(duì)數(shù)量逐年增長(zhǎng)，1980年全國(guó)離開(kāi)戶口所在地外出打工的流動(dòng)人口大約不到200萬(wàn)人，到2009年則發(fā)展到約2.3億人。30年時(shí)間里增加了110多倍。目前流動(dòng)人口已占總?cè)丝诘?8%。例如，在1982年“三普”時(shí)，常住地與常住戶口登記地在同一縣、市的人口數(shù)量為98．86％，到1990年“四普”時(shí)則下降到97．37％，常住地與常住戶口登記地不一致的人（指常住戶口在外縣、市并已離開(kāi)戶口登記地一年以上的人和常住戶口待定的人）由1.13％上升為2.61％。如此規(guī)模宏大的人口流動(dòng)現(xiàn)象，在中外歷史上均是罕見(jiàn)的，已成為當(dāng)今世界一大奇觀。
2．社保制度轉(zhuǎn)續(xù)難與農(nóng)民工“退保潮”
我國(guó)城鎮(zhèn)社保制度發(fā)端于國(guó)企配套改革。建立在戶籍制度基礎(chǔ)之上的城鎮(zhèn)社保制度設(shè)計(jì)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部二元結(jié)構(gòu)的約束下，明顯帶有國(guó)企的烙印，不適合只能選擇非正規(guī)部門大規(guī)模流動(dòng)人口和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的人口。其中一個(gè)最大問(wèn)題就在于便攜性很差，為人口流動(dòng)帶來(lái)困難。
而流動(dòng)人口幾乎可以說(shuō)是農(nóng)民工群體的同義語(yǔ)。這樣，社保制度就成為農(nóng)民工異地打工流動(dòng)的桎梏，成為形成全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的障礙。而“退保”就成了當(dāng)今中國(guó)獨(dú)一無(wú)二的現(xiàn)象了。
所謂“退保”，是指農(nóng)民工在離開(kāi)本地到異地打工時(shí)，終結(jié)在本地的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，一次性地將其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額中個(gè)人繳費(fèi)的部分（大約相當(dāng)于雇員和雇主全部繳費(fèi)的1/3）退給本人，而雇主繳納的部分(大約2/3)就完全留給了本地,這就是“便攜性損失”。
農(nóng)民工退保潮始于2002年的珠三角。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002－2006年廣東省共辦理農(nóng)民工退保785萬(wàn)人次。其中，“毛退保率”（農(nóng)民工退保人數(shù)/全省參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)）逐年攀升，從2002年的7.17%上升到2006年的11.18%，而“凈退保率”（農(nóng)民工退保人數(shù)/全省農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)）2006年高達(dá)31.25%（220.45萬(wàn)人退保/全省當(dāng)年共有705.74萬(wàn)農(nóng)民工參保）。
據(jù)筆者初步測(cè)算，在2002-2007年的六年間，僅廣東省的便攜性損失至少高達(dá)700億元，這些損失沉淀在廣東，大約占廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額的三分之一左右。當(dāng)然，廣東省一個(gè)省份農(nóng)民工流入的數(shù)量就占全國(guó)跨省流動(dòng)的四分之一，情況有些特殊。由此可以大致推算出全國(guó)農(nóng)民工為打工地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作出的巨大貢獻(xiàn)。
而對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，沉淀在打工地的社保基金無(wú)疑就是一種損失。但如果不選擇退保的極端方式，他們的個(gè)人賬戶的積累也會(huì)完全喪失。對(duì)農(nóng)民工而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)難導(dǎo)致的便攜性損失是制度設(shè)計(jì)不合理和制度歧視的結(jié)果。農(nóng)民工由此成為制度的犧牲品，退保潮由此成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，就和轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題有關(guān)。
二、《暫行辦法》出臺(tái)是深化制度改革的標(biāo)志性事件
由于種種原因，中國(guó)目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著這樣那樣的問(wèn)題，既有外部環(huán)境制約的因素，也有內(nèi)部設(shè)計(jì)的原因。其中，便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的公平性問(wèn)題。而《暫行辦法》的出臺(tái)，彌補(bǔ)了這三個(gè)缺陷，完成了三個(gè)制度跨越，實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)上的三大進(jìn)步，已成為深化制度改革的標(biāo)志性事件。
1．制度建設(shè)上的“三大進(jìn)步”
第一，在一定程度上還原了制度公平，恢復(fù)了法定的養(yǎng)老權(quán)益。解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)是一件利民生、順民意、解民情的大事。在經(jīng)濟(jì)待遇方面，從制度源頭上一舉解決了異地就業(yè)養(yǎng)老關(guān)系跨省轉(zhuǎn)續(xù)中多年存在的“便攜性損失”痼疾，使中國(guó)社保制度從此走出了由統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致的“便攜性陷阱”。它還保護(hù)了跨省流動(dòng)就業(yè)參保繳費(fèi)和間斷性就業(yè)的養(yǎng)老權(quán)益，確保了農(nóng)民工享受同城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，在促進(jìn)制度公平上是一個(gè)進(jìn)步，并在一定程度上還原了社保制度的公平屬性。
第二，為擴(kuò)大覆蓋面打開(kāi)了一個(gè)通道。現(xiàn)有的社保制度在城鎮(zhèn)正規(guī)部門已基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。但其死角和難點(diǎn)在于流動(dòng)人口和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門。例如，2006年參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1417萬(wàn)人，2007年1846萬(wàn)人（其他年份無(wú)數(shù)據(jù)）。由此推算，跨省流動(dòng)農(nóng)民工參保率大約為13％。究其原因，是轉(zhuǎn)續(xù)難制約了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保、長(zhǎng)期內(nèi)難以擴(kuò)大覆蓋面的主要制度障礙。
一國(guó)的社保制度如果長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，其覆蓋率僅占其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的四分之一，其合法性將受到社會(huì)質(zhì)疑。現(xiàn)在，《暫行辦法》為農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保打開(kāi)了一個(gè)橫向通道，拆除了主要藩籬，敞開(kāi)了一扇大門，為實(shí)現(xiàn)2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋克服了一個(gè)制度難點(diǎn)，成為制度建設(shè)史上的一次飛躍。
第三，有利于克服社保制度碎片化，暫時(shí)終結(jié)了農(nóng)民工社保制度是單立還是統(tǒng)一的爭(zhēng)論。對(duì)農(nóng)民工退保問(wèn)題，國(guó)家高度重視。早在四、五年前就開(kāi)始著手制訂解決方案。但在建立單獨(dú)制度還是統(tǒng)一制度方面始終存在較大爭(zhēng)議。2009年2月曾公布過(guò)一個(gè)“過(guò)渡性”的“辦法”即農(nóng)民工“參保辦法”，向社會(huì)征求意見(jiàn)。2009年8月新農(nóng)保出臺(tái)之后，改革的條件已經(jīng)成熟。
而此次《暫行辦法》及時(shí)將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)和農(nóng)民工這兩個(gè)群體的轉(zhuǎn)續(xù)辦法合二為一，不僅同時(shí)解決了這兩個(gè)群體的轉(zhuǎn)續(xù)難問(wèn)題，而且克服了為農(nóng)民工單獨(dú)定規(guī)的制度碎片化趨勢(shì)，既符合農(nóng)民工的切身利益，簡(jiǎn)化了農(nóng)民工參保的制度復(fù)雜性，也符合社保制度建設(shè)的長(zhǎng)期利益，在制度建設(shè)上是一大進(jìn)步。
2．社會(huì)建設(shè)上的“三個(gè)促進(jìn)”
社保政策是一個(gè)國(guó)家重要的社會(huì)政策。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，一國(guó)的社會(huì)建設(shè)與社保政策關(guān)系密切，在國(guó)民心態(tài)、國(guó)民文化、國(guó)民創(chuàng)新意識(shí)等方面具有較大影響，在社會(huì)融合、社會(huì)凝聚、社會(huì)團(tuán)結(jié)等方面具有較大作用，是構(gòu)建社會(huì)和諧的主要制度工具。《暫行辦法》的出臺(tái)，對(duì)社會(huì)建設(shè)的意義是多方面的。
第一，有利于促進(jìn)社會(huì)融合，防止社會(huì)排斥。農(nóng)民工社保轉(zhuǎn)續(xù)的解決將會(huì)提高這個(gè)群體的自信心，改變這個(gè)群體的社會(huì)心態(tài)，促進(jìn)其在都市生活中的融合。“社會(huì)凝聚”既是一個(gè)軟實(shí)力，也是一個(gè)硬實(shí)力。社保制度如果長(zhǎng)期處于地區(qū)分割和不能轉(zhuǎn)續(xù)狀態(tài)，某些潛在社會(huì)矛盾就有可能顯性化，社會(huì)排斥就會(huì)變得“硬”起來(lái)，并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會(huì)影響，不利于社會(huì)團(tuán)結(jié)和公民社會(huì)的發(fā)育與發(fā)展，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)影響社會(huì)凝聚力這個(gè)軟實(shí)力的發(fā)揮，影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提高。
第二，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，防止收入再分配的二元趨勢(shì)。農(nóng)民工群體是中國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)特殊群體，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的一個(gè)“中間體”和“結(jié)合部”，是促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和非農(nóng)化過(guò)程中的先鋒群體。社保轉(zhuǎn)續(xù)難題的解決，將會(huì)促進(jìn)這個(gè)群體的自我發(fā)展和非農(nóng)化的過(guò)程，擴(kuò)大這個(gè)群體總體收入和消費(fèi)比重，有利于防止收入再分配二元發(fā)展的趨勢(shì)。
第三，有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，防止社會(huì)矛盾激化。良好的社會(huì)流動(dòng)性是任何社會(huì)分層結(jié)構(gòu)中需要關(guān)注的重要指示器。流動(dòng)性好可以促使社會(huì)分層結(jié)構(gòu)變化中穩(wěn)定因素的不斷擴(kuò)大，稀釋很多社會(huì)矛盾，成為社會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的一個(gè)潤(rùn)滑劑。反之，即使一個(gè)很富有的社會(huì)，如果流動(dòng)性很差，職業(yè)隔離嚴(yán)重，就業(yè)路徑單一，個(gè)人預(yù)期渺茫，社會(huì)矛盾就容易積累和激化。其中，社保制度是影響流動(dòng)性的重要因素，這個(gè)制度不良就有可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。
3．經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的“三個(gè)有利于”
從經(jīng)濟(jì)層面看，社保政策不僅在本次金融危機(jī)中被納入到各經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)刺激一攬子方案之中，顯示了它的重要性，在后危機(jī)時(shí)代同樣也是一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴人們，社保制度設(shè)計(jì)如果存在問(wèn)題，必將在非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中產(chǎn)生較大的反向作用。而《暫行辦法》的出臺(tái)，其經(jīng)濟(jì)意義也是多方面的。
第一，有利于加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。《暫行辦法》的延伸含義在于，將促進(jìn)農(nóng)民工的農(nóng)轉(zhuǎn)非、特別是新生代農(nóng)民工進(jìn)城落戶和定居的歷史進(jìn)程。這完全符合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化和放寬中小城市戶籍限制的要求。其作用這主要表現(xiàn)在改善農(nóng)民工的社保環(huán)境和轉(zhuǎn)續(xù)上，表現(xiàn)在流動(dòng)人口融入城鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)回農(nóng)村的便捷性上，表現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移時(shí)社保制度的銜接上。
第二，有利于形成全國(guó)勞動(dòng)力大市場(chǎng)。社保制度的地區(qū)割裂是制約全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)形成的主要障礙之一，不利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和降低企業(yè)用工的行政成本，不利于提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，不利于平衡東西部地區(qū)間作為基礎(chǔ)設(shè)施之一的養(yǎng)老金基金的可持續(xù)發(fā)展，不利于全國(guó)范圍內(nèi)勞動(dòng)力成本的趨同發(fā)展。而現(xiàn)在的《暫行辦法》在一定程度上解決了勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的制度障礙，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
第三，有利于穩(wěn)定農(nóng)民工消費(fèi)預(yù)期，為提高農(nóng)民工生活質(zhì)量提供了制度保障。農(nóng)民工是一個(gè)龐大的社會(huì)群體，一支不可替代的建設(shè)大軍，也是一支重要的消費(fèi)群體。社保轉(zhuǎn)續(xù)難題不解決，不僅降低了這個(gè)群體的消費(fèi)預(yù)期，同時(shí)還降低了這個(gè)群體的消費(fèi)信心，不利于當(dāng)期消費(fèi)和提高農(nóng)民工的生活水平。而轉(zhuǎn)續(xù)難的問(wèn)題解決之后，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，將會(huì)穩(wěn)定其消費(fèi)預(yù)期，建立消費(fèi)信心，擴(kuò)大當(dāng)期消費(fèi)水平，提高農(nóng)民工的整體生活標(biāo)準(zhǔn)，客觀上可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。
（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院）