上海戶改“滬漂”“落滬” 先從“有才有財”者開始

　　《中國經濟周刊》記者 談佳隆/上海報道

　　特大城市戶籍制度改革在上海開始推進了。

　　今年2月，上海市印發了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》（下稱《試行辦法》）的通知。 關于“符合‘條件’的來滬創業、就業人員均可通過申請以獲得上海戶籍”的提法曾一石激起千層浪，引發了社會各界對于中國戶籍制度改革的熱議。

　　那么，所謂的“條件”究竟有哪些？6月17日，上海市人力資源和社會保障局、上海市發改委等17個部門聯合印發了《試行辦法》的《實施細則》，對“條件”進行了進一步的明確。

　　這意味著上海“居住證轉戶口”（下稱“居轉戶”）已經進入“可具體操作階段”。參與該項工作的上海市發改委副主任葉明忠向《中國經濟周刊》介紹說：“（上海居住證轉戶籍政策）本身是我們地方按照國家的總體要求，在戶籍制度管理上面的改革探索，并已經及時向國家有關部門進行溝通、匯報，爭取指導和支持。”

　　僅27萬人持人才居住證

　　不足流動人口二十四分之一

　　上海戶籍改革的口子真的開了嗎？開得究竟有多大呢？在實際操作中會遇到什么樣的問題？

　　葉明忠告訴《中國經濟周刊》：“上海政府有關部門和智囊機構早在2005年就已經開始著手研究和制定居住證與戶籍銜接辦法，有關部門進行過專題調研、委托專家研究、考察國內外相關政策、廣泛聽取各方面意見以及向人大和政協進行了通報的基礎上，才出臺了相關《試行辦法》。”

　　記者在采訪中了解到，按照《試行辦法》要求，除符合激勵條件之外，海漂（在上海生活和工作的非戶籍人士）要符合“居轉戶”條件獲得上海戶籍，其前提條件是必須獲得《上海居住證》，且已經累計滿7年。

　　按照2002年6月15日頒布的《引進人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規定》（下稱《暫行規定》），如果要獲得人才類居住證需要符合三大條件，即有學歷（大學本科以上）、有工作（勞動合同）、有住所（房產證或租房證明）。事實上，僅此三條就已經讓大量海漂喪失獲得人才類《居住證》的機會。

　　截至2008年底，上海市常住人口為1888.46萬人，戶籍人口為1391.04萬人，來滬流動人口為642萬人。

　　那么，在642萬海漂一族中有多少人已經獲得此類居住證了呢？6月17日，在上海市新聞發布會上，上海市人力資源和社會保障局副局長毛大立首度坦言：“累計申辦人才類居住證人員數是在27萬左右。”這意味著，獲得人才類居住證的人數約為流動人口的1/24。

　　一位曾參與上海戶籍改革方案的專家告訴《中國經濟周刊》：“人才類居住證是對在上海外來人口的第一次‘選拔’，能夠獲得居住證說明了一個問題，他們能夠在上海競爭如此激烈的城市生存下來，擁有穩定的居所和工作并繳納社保和依法納稅，而此次‘居轉戶’政策目的是支持優秀的人才居住者獲得戶口，使他們能夠在上海更安心地生活和工作。”

　　但能夠在今年獲得戶口機會的人才居住證持有者并不多。據毛大立透露，截至目前，也就是2002年上海暫行人才居住證制度至今，持證時間滿7年的僅為3000人左右。而未來3年，年限合格的持證者也不會太多，其中究竟多少能夠符合申請條件者仍未可知。

　　但即便如此，有關于上海“居轉戶”的評論依然占據著各大網站的顯著位置。

　　購房落戶或成隱性條件

　　戶籍問題一直以來牽動著人心。此次上海“居轉戶”《實施細則》披露之后，引起了社會廣泛的關注。記者在對多位居住證持有者采訪時了解到，持異議者不在少數。不少人認為，此次上海“居住證轉戶口”政策限制太多，讓“居轉戶”政策成為了半生不熟的“夾生飯”。

　　記者注意到，在申辦條件中明確規定，除了居住者累計持證年限超過7年之外，只有取得中級及以上專業技術職務任職資格或技師（國家二級職業資格）才能獲得上海戶籍。這條硬性規定可能會讓眾多申請者就此止步。

　　更讓申請者許登杰困惑和苦惱的則是有關房屋相關證明的要求，他認為這一條款沒有與時俱進，實際操作性也不強，客觀上把“購房落戶”條件開給了居住證持有人，成為了不必要的條件。

　　在《實施細則》中明確提及申請人提交申請材料就包括“本人的或者同意接受落戶的單位、親屬的房屋所有權證或者租用公房憑證”。

　　記者了解到，由于中國房地產業已經進入商品房時代，目前只有為數不多的國有企事業單位能夠為員工開具“租用公房憑證”，而即便企業能夠給員工提供人才公寓和職工宿舍，但是否同意落戶的決定權在企業。

　　一位曾參與上海戶籍改革方案的知情人士向記者坦言：“這一條款在一定程度上鼓勵居住者持有者通過購買商品房獲得戶籍，帶有一定‘購房落戶’的痕跡，但并不能說‘購房’就能‘落戶’，畢竟‘居轉戶’還要滿足對于人才的其他嚴格要求。在滿足其他條件的情況下，購買商品房獲得房產證或許能夠成為捷徑。”

　　緩解社保基金不足 只是杯水車薪

　　記者注意到，此次上海市有關部門除規定了居住證轉戶籍的一般“申辦條件”之外，還進一步明確了“激勵條件”，而這些條件把獲得上海戶籍與改善上海社保、稅收、創造就業等情況捆綁起來，進行了綜合考慮。類似這樣具有靈活性的制度設計廣泛獲得好評。

　　作為激勵條件之一，“最近連續3年在本市繳納城鎮社會保險基數高于本市上年度職工平均工資2倍以上的”名列其中。有社會輿論認為，之所以把社保基數作為入戶的條件，一方面通過社保基數可以判斷人才的薪酬水平，而另一方面則有利于緩解短期內社保支付的壓力。

　　今年上海兩會期間，中共中央政治局委員,中共上海市委書記俞正聲曾十分擔憂的表示，去年上海市級財政收入為防止上海社保基金穿底而劃出的托底金額高達170億元到180億元。而隨著上海老齡化日趨嚴重，社保基金穿底的局面可能越來越嚴重。

　　此后，有不少業內分析人士撰文指出，上海戶籍改革的方向只可能減輕上海日趨緊張的社保基金收支關系，而不可能加劇這一矛盾，不排除這是上海戶籍改革的目的之一。

　　上海市人力資源和社會保障局副局長毛大立向《中國經濟周刊》明確否認了這一“意圖”，他告訴記者：“目前社會上的確有人說‘居轉戶’是為了來彌補上海的社保基金不足。事實上，居住證轉常住戶口這個政策是上海市委、市政府提出人才引進和培育發展戰略的一項重要的配套措施，目的是更好地吸引人才。”

　　毛大立還認為：“上海的戶籍人才基數是非常大的，人才引進所增加的這些人員社會繳費的基數，實際上也是非常有限。而且他們一旦落戶，他們將來也要享受各項社保待遇。我不認為居住證轉戶籍以后會彌補社保基金不足。”

　　不過，上海市政府新聞發言人陳啟偉并沒有否認此輪戶籍改革完全與社保無關，他告訴《中國經濟周刊》：“通過居住證轉戶籍來補社保基金不足只能說是‘杯水車薪’，這個問題還是主要依靠財政來解決。”

　　一位曾參與上海戶籍改革方案的專家向《中國經濟周刊》表示：“毫無疑問，此次的實施細則考慮到上海未來發展的諸多問題，包括社保問題，但政策主基調是誰對上海經濟和社會發展有顯著貢獻，誰就更容易獲得上海戶籍。”

　　值得注意的是，《實施細則》明確了各項激勵條件。此次在稅收方面，創業人才在本市投資創辦的企業，按個人的直接投資或者按個人的投資份額計算，最近連續三個納稅年度平均每年納稅額在100萬元及以上。在解決就業方面，連續3年平均每年聘用本市員工100人及以上。

　　有網友評論認為，在稅收、就業等方面為上海戶口尋找“合理對價”關系，體現了政策制定過程中的高明。作為上海市政府用戶口補稅收、就業之不足，這有利于激活上海經濟發展的動力，進而形成良性循環。

　　不過，以薪酬標準、社保繳費、納稅額度、雇傭人數來衡量是否是“人才”，來評價貢獻大小，會不會使得上海的戶籍改革制度成為一次“嫌貧愛富”的探索呢？

　　下一步會輪到農民工“藍領”

　　在今年5月的一次會議上，上海市委書記俞正聲透露，戶籍的口子還要逐步放大，一定要使骨干先進制造業企業的優秀藍領工人，有機會從農民工變成上海技術工人。戶籍改革如果不能達到這樣的標準，就是不成功的。

　　這是上海主要領導人首次向外界表示，將解決優秀藍領工人的上海戶籍問題，而這被不少農民工期許著。

　　但是大量常年居住在上海的農民工卻很難從此次上海居住證轉戶籍中真正受益，農民工“居轉非”將受到居住證類型、社保繳費類別的限制。

　　6月17日，在上海市政府新聞發布會上，毛大立針對農民工如何才能獲得上海戶籍的問題表示：“凡是符合《試行辦法》及其《實施細則》規定條件的居住證持有人，不論他是什么身份，都可以提出申請。其中就包括了農民工，尤其是本市經濟社會發展緊缺急需的先進制造業骨干企業的藍領工人。”

　　按照《試行辦法》及其《實施細則》，人才類居住證持有者是此次居轉戶的主要對象，而獲得此類居住證的前提是學歷要達到本科以上，絕大多數農民工無法符合這一硬性條件。

　　另一方面，持有人才類居住證者才有可能參加城鎮社會保險，而大量農民工卻只是按照2002年頒發《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》繳納綜合保險，而此類保險在保障標準上明顯低于城鎮社會保險。

　　針對農民工如何才能落戶上海的問題，毛大立表示：“具有高級技師（國家一級職業資格）的居住證持有人，可以不受持證時間及參保年限等條件限制，直接申辦本市常住戶口。”

　　如何制定符合現實的辦法來解決農民工落戶問題或許將成為未來上海戶籍改革的難點。不過，值得欣喜的是，在《實施細則》出臺之前，上海市有關方面已經為去年被評為全國優秀農民工的務工人員辦理了落戶手續，人數為40人。不過，這離俞正聲書記所說的讓“農民工變成上海技術工人”的設想而言只是一個開始，戶籍改革之路依然任重道遠。