根據國務院《關于擴大深圳經濟特區范圍的批復》，自２０１０年７月１日起，深圳經濟特區范圍擴大到深圳全市，困擾深圳多年的“一市兩法”問題有望由此開始得到解決。

  “一市兩法”的主要問題所在

  ２０１０年７月１日以前，深圳經濟特區法規和深圳經濟特區規章（以下簡稱特區法規、規章）只在特區范圍內實施，不在特區外的寶安、龍崗兩區實施，該兩區適用深圳市人大及其常委會和市政府根據較大市立法權制定的法規、規章（以下簡稱較大市法規、規章）以及國家、省制定的法律法規規章等規定（以下統稱特區法規以外規定）。所謂“一市兩法”問題，是指在一些相同的事項上，深圳特區內外適用不同的法律規定處理，從而出現兩種不同的處理結果。這種情況給我市經濟社會的統一管理和整體發展帶來了不利影響。解決“一市兩法”問題，就是要實現特區法規、規章在全市的統一實施。

  妥善處理原特區法規在寶安、龍崗兩區的適用問題

  ２０１０年７月１日之后，新制定的特區法規將在全市實施，這是確定無疑的。問題在于此前制定的特區法規、特區規章（以下稱原特區法規、規章）如何在兩區實施，主要涉及以下兩個問題。

  １、自２０１０年７月１日起，原特區法規、規章能否在寶、龍兩區自動適用？通過以下分析可以認為，原則上可以自動適用，但應當允許存在例外。

  一方面，從特區法規、規章本身的規定看，所有特區法規、規章都有類似以下的規定：特區內本法規、規章規定的事項適用本法規、規章規定。據此，只要是特區范圍，就適用本法規、規章。可見，寶安、龍崗兩區納入特區范圍后就可以適用特區法規、規章，有特區法規、規章本身規定做依據。

  但另一方面，從立法的基本原則和特區法規、規章制定的宗旨看，特區法規、規章是根據特區的實際情況需要制定的。問題在于，過去制定特區法規、規章時，寶安、龍崗兩區尚不是特區，特區法規、規章不是根據或者沒有充分根據當時該兩區的實際情況加以制定。因此，就可能存在一些原特區法規、規章或法規、規章中的一些規定不符合或者不完全符合寶安、龍崗兩區的實際情況需要。從實際需要出發，這些規定就可以不在或暫不在寶安、龍崗兩區實施。這同樣是符合特區法規、規章制定目的的。

  ２、現有特區法規、規章在寶安、龍崗兩區實施，對在實施以前發生的行為，在實施后處理時是否有溯及力？通過以下分析，可以認為，原則上應適用當時在兩區有效的相應規定，但如果特區法規、規章的規定更有利于保護有關當事人的合法權益，可以適用特區法規、規章。具體如以下幾種情況：

  ——確認是否為行政違法行為及如何處罰的情況。這種情況應當遵循從舊兼從輕的原則處理。即，特區法規、規章以外規定認為不是，特區法規、規章認為是，適用特區法規、規章以外規定；兩者均認為是，但特區法規、規章以外規定處罰較輕，適用特區法規、規章以外規定。特區法規、規章以外規定認為是，特區法規、規章不認為是，適用特區法規、規章；兩者均認為是，但特區法規、規章處罰較輕的，適用特區法規、規章。

  ——賦予公民權益的情況。這種情況應當根據從舊兼從優的原則。即，過去在寶安、龍崗兩區發生的行為且一直延續的，特區法規、規章以外規定享有或享有較大權益，特區法規、規章規定不享有或享有較少權益，適用特區法規、規章以外規定；特區法規、規章以外規定不享有或享有較少權益，特區法規、規章享有或享有較多權益，適用特區法規、規章。

  ——調整平等主體之間民事關系的情況。這種情況應當遵循有利于維護民事法律關系穩定和有利于維護法律統一實施相結合的原則。如，關于競業限制補償協議，《深圳經濟特區企業技術秘密保護條例》規定競業限制期限２年，補償費按月計算不得少于該員工離開企業前最后１２個月平均工資的二分之一。而《勞動合同法》無最低補償標準數額的限制，具體數額由雙方約定。在寶安、龍崗兩區的當事人如果在特區法規實施前簽訂補償協議且員工已離開單位，但尚未滿兩年的，補償標準低于特區法規標準，仍應適用于簽約時應適用的法律規定。如補償協議在特區法規實施前簽訂但員工尚未離開單位的，應執行特區法規，員工有權要求根據特區法規重新簽約。

  正確處理特區法規、規章與較大市法規、規章的關系

  １、首先要認識到兩種法規將會長期同時并存。深圳經濟特區立法權是由全國人大常委會決定授予的，較大市立法權是立法法規定的，在深圳特區范圍擴大到全市后，兩種立法權制定的法規在適用的范圍上將出現重合。但是，兩種立法權的立法權限、效力和功能有所不同：較大市法規與法律、行政法規相抵觸的規定無效，經濟特區法規則可以在授權范圍內對法律、行政法規的規定作變通規定；制定較大市法規主要是為了實施法律、行政法規或者填補法律、行政法規的空白，制定特區法規主要是為了進行改革創新的需要。深圳特區范圍擴大到全市后，這兩種法規的功能仍然都是深圳所需要的，兩者之間不存在沖突。

  ２、根據立法法的規定，特區法規在全市實施后，就同一事項，如果特區法規和較大市法規有不同的處理規定，應適用特區法規，即特區法規效力優先。

  ３、原較大市法規中有需要創新變通法律、行政法規的地方，應新制定為特區法規，原較大市法規按程序報省人大常委會批準廢止，或者按前述２辦法處理。

  ４、由于市政府制定的特區規章和較大市規章，在權限、效力和功能上沒有區別，今后原則上可全部制定為較大市規章。

  關于當前工作的幾點建議

  １、市人大常委會和市政府前不久已分別就特區擴大后特區法規、規章在寶安、龍崗兩區實施問題作出了決定，公布了２０１０年７月１日后在寶安、龍崗兩區實施和暫不實施的特區法規、規章目錄。建議對暫不在寶安、龍崗兩區實施的特區法規、規章，由相關部門抓緊研究處理辦法，或者修改原有規定以符合全市范圍的需要，或者根據特區法規、規章的要求做好在兩區實施的相應準備工作。

  ２、對原特區法規、規章在寶安、龍崗兩區實施后遇到的有關溯及力問題，建議分別由市人大常委會和市政府研究制定相應的處理規則，以便于有關部門或司法裁判機關正確地處理具體案件。

  ３、進一步深入研究特區立法權如何在特區范圍擴大后充分發揮立法改革創新作用的問題，制定我市長遠的特區立法規劃。

  (作者為深圳市法治研究所所長、研究員)