發展方式轉變任務緊迫，深化改革更刻不容緩

在中國，一個總投資上百億的鋼鐵物流園區建設項目，要走完全部的審批手續，大約要兩年；一個中型規模風電投資項目，要拿到十余個政府部門的核準批文，最快需要三年。審批、核準、備案，這些讓企業感到無所適從的政府對投資項目的管理手段，正在迎來一場驟然變革。

改革與發展的關系一直是中國經濟一個很糾結的問題。發展快了想不起改革，慢了，首先想到的是宏觀調控。

吳敬璉：自從中國經濟增長在2008年全球金融危機的沖擊下減速，人們就開始討論，這種減速是周期性的，還是趨勢性的。如果是前一種，那么經過一段時間，再配合采取刺激增長的短期政策，經濟增長就可以恢復正常。如果是后一種，則需要針對造成這種趨勢的深層原因采取改革措施。

現在已經看得很清楚，中國經濟已經出現了趨勢性降速。宏觀經濟出現減速問題，過去慣常的解決辦法是采用所謂“中國模式”，也就是威權主義的強勢政府去動員海量資源投入救市，拉動經濟增長。全球金融危機發生以后就是這樣做的。2009年用4萬億投資、10萬億貸款，把GDP增長率拉到8%以上。但是只維持了不到一年，經濟增速就開始連續5個季度下降。如果減速只是周期性的，結果不會這樣。

目前中國經濟增長對投資的依賴達到驚人的程度。世界史上沒有一個別的國家像我們有這樣高的投資率。在大躍進高潮的時候，投資率也沒有超過40%；日本高速增長時期，最高投資率是34%。即使統計上有幾個百分點的高估，目前接近50%的投資率也是世界歷史上前所未有的。在這種情況下還試圖繼續依靠強勢政府動員海量資源支持短期增長率，顯然是一種飲鴆止渴行為，結果會非常嚴重。

經濟觀察報：中國社會科學院李揚、中國銀行曹遠征、德意志銀行馬駿等經濟學家分別做的全國國家資產負債表研究，都發現國家資產負債表近年來加速惡化。

吳敬璉：是的。政府動員海量投資來對付經濟趨勢性下行時，因為相當一部分項目其實是回報率很低、甚至沒有回報的，就直接造成了國家資產負債表杠桿化率的攀升。一旦遇到外生的沖擊，就可能爆發系統性的危機。

經濟觀察報：消費、出口和投資是經濟增長的“三駕馬車”。在出口不力，消費不振的情況下，要維持經濟增長，最終還要依靠投資。

吳敬璉：你說的這種政策分析思路確實很流行，從2008年爆發全球金融危機一直延續到現在，可以說是主流的取向。其實所謂“三駕馬車”的需求強度決定增長速度源于凱恩斯主義經濟學的短期分析框架，處理的是短期問題，不是中長期發展問題。凱恩斯本人有一句名言，叫做從長期來看，我們都死了。也就是說，他的理論框架和政策建議針對的是短期問題；至于長期問題，他還是贊同以前的主流經濟學意見的。

從最近這些年的發展歷程看，我們現在遇到的恰恰是中長期增長中趨勢性下降問題，面臨的是中長期發展中存在的矛盾。這種情況下用“三駕馬車”框架去分析中國的增長問題并不合適，得出的結論也是不可靠的。

經濟觀察報：那么你認為怎樣分析中國增長率的趨勢性下降問題呢？

吳敬璉：產出的中長期增長由幾個要素，或者叫“動力”支撐：一是土地和自然資源投入；二是勞動投入；三是資本投入；四是效率提高。前三種動力支持的增長都存在邊際報酬遞減問題，不可能長期持續，只有最后一種動力，也就是通過效率改進支持的增長可以持續下去。蘇聯人把前一類增長模式稱為粗放型（或譯“外延型”）增長方式，后一類增長模式稱為集約型（或譯“內涵型”）增長方式，中國也沿用這種說法。要處理經濟增長的趨勢性下降，解決之道只能是轉變經濟增長模式，從主要依靠海量生產要素投入轉向主要依靠效率的提高。

經濟觀察報：可是經濟增長方式轉變已經提出來好多年了，問題好像并沒有解決？

吳敬璉：經濟增長方式轉變問題在上世紀八十年代初就提出來了。到90年代制定“九五”計劃的時候，中央中央提出“實行兩個具有全局意義的根本性轉變”，一是經濟體制轉變，二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，前一個轉變是后一個轉變的基礎。可是中國往往出現數典忘祖的事情。一個政策原則經過很大努力，終于被政府采納，寫到政策文件中去。然后大家都跟著說必要性、重要性，可說了一段時間，又忘了為什么要這樣說了。2004年到2005年，中國經濟學界就又有一場關于重化工業化還是新型工業化道路的大討論。我積極參加了當時的大討論，結果寫成了一本《中國增長模式抉擇》，深入討論中國經濟增長模式轉變的理論和政策問題。最近，上海遠東出版社出了這本書的新版，因為書里提出的問題并沒有解決。經濟發展方式轉變早就寫到了文件，可是體制改革嚴重滯后，這樣經濟發展方式當然轉不過來。

經濟觀察報：你在2005年出版的書就講經濟增長方式轉變刻不容緩，這些年過去了，豈不是變得更加緊迫？

吳敬璉：當然。對投資驅動越來越嚴重的依賴，造成多方面難以化解的問題：從微觀上說，經濟增長伴隨著巨大的資源消耗和環境破壞，現在人類生存的基本條件——土地、水和空氣——都出了大問題；從宏觀上說，貨幣超發，國家資產負債表加速惡化，房地產價格居高不下，短期政策陷入進退兩難的局面；在收入分配方面，因為投資在GDP的比重越來越高，在分配上資本所有者的收入比重就越來越大，勞動收入占比越來越低，成為貧富差距擴大的重要原因；在社會方面，政府權力對資源配置的行政命令導致腐敗蔓延，公眾對政府的信任明顯降低。

現在刻不容緩要做的事情，就是全面深化改革，加快克服妨礙市場充分發揮在資源配置中決定性作用的“體制性障礙”。這樣經濟活動的效率才會提高，發展方式轉變才有可能真正實現。

推出“最小一攬子”改革方案是重啟改革重要步驟

經濟觀察報：你今年和馬國川合寫了一本《重啟改革議程》，好像主要談的就是重啟改革刻不容緩的道理。

吳敬璉：《重啟改革議程》是去年十八大之前付印的。在十八大前相當長的一段時間，對于中國向何處去這個問題，有非常對立的意見。一種意見認為，以威權主義的強勢政府“駕馭”市場、國有經濟主導國民經濟、海量投資支持GDP增長為基本特征的“中國模式”既創造了“中國奇跡”，又“震撼世界”，足以充當世界的楷模。另外一種意見針鋒相對，認為中國經濟高速成長的關鍵在于改革開放，通過改革開放引進的市場經濟制度解放了人民的創業精神,而靠政府強化行政管制和大量投入要素資源實現的增長不但不能長期維持,而且早晚會造成嚴重的經濟社會后果。

當時雙方爭論非常激烈，前一種聲音的力量非常強大。直到去年春天之后，形勢才發生了微妙的變化。大家有機會看到以“重慶模式”、“高鐵奇跡”為代表的“中國模式”越來越多的真相，越來越多的人意識到，1992年鄧小平同志說過的話依然適用，就是不改革開放，只能是死路一條。

經濟觀察報：那你認為目前改革已有共識？

吳敬璉：我認為在中共十八大前后有識之士已經形成了共識。這個共識就是：社會矛盾已經到了臨界點，除非重啟改革，別無他路。針對當時的大爭論，中共十八大的政治報告給出了回答，要求執政黨“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革”。這就要完善各種制度，更大程度更廣范圍發揮市場在配置資源中的基礎性作用；從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作的法治化。這標志著重啟改革正式成為執政黨的重要工作任務。

經濟觀察報：對于要不要進行總體方案的設計，社會有一些不同的意見。有人認為，市場經濟是自然形成的，它是一種自然演進的過程，不需要進行設計。

吳敬璉：我不太同意這一觀點。在中國改革前期，確實缺乏清晰的目標和整體規劃，“摸著石頭過河”。這是沒有傳統理論可做依據，也沒有現成經驗可資借鑒的情況下沒有辦法的辦法。“摸著石頭過河”的局部改革，對打開舊體制缺口起了重要作用。但隨著改革的深化，新舊體制膠著對峙造成很多嚴重問題，局部改革措施之間相互沖突、相互矛盾的現象越來越突出，要形成激勵兼容的制度框架，降低轉型過程中的震蕩，就有必要對改革的目標模式、方向和優先次序進行認真研究和部署。鄧小平1992年南方談話后，中央先研究確定了改革的目標模式，1993年的中共十四屆三中全會又在精心研究、設計的基礎上，推出了一套整體改革方案。經過上世紀90年代的這輪改革，市場經濟的基本框架在短短幾年內就在中國初步建立起來了，實際上是中國經濟繁榮的基礎。也就是說，90年代的改革并不是“摸著石頭過河”，而是整體推進戰略。中共十四屆三中全會的決定在那一輪改革中發揮的作用，實際上就是改革的總體設計和路線圖。

一些發達國家的現代市場經濟制度確立下來確實經過了幾百年的時間，是逐漸演化形成的。但我們是一個后起的國家，不能再等幾百年讓它自然形成。現代市場經濟是一個巨大又復雜的制度架構，不能夠邊設計邊施工；各個部門自己去設計，然后拼起來，又很容易受到部門利益的左右。這就需要對關鍵環節和重要領域的改革進行總體設計，保證這些方面能夠相互配合，共同朝向深化改革的方向起作用。

經濟觀察報：由上到下進行設計會不會抑制從下到上的創新？

吳敬璉：這個問題確實需要注意。所以整體設計需要傾聽民眾的改革訴求和基層政府的政治創新。這些年來一些地方進行了很有意義的改革實驗，譬如上海的國資退出競爭性行業已有三年，廣東的民間組織無主管設立和工商登記簡化改革，等等，這些都應該吸收到總體改革規劃中去。

經濟觀察報：你建議改革設計最好采取“最小一攬子”方案？

吳敬璉：是的。現在面臨的問題堆積如山，要進行的改革千頭萬緒，決不能事無巨細，四面出擊。問題太多，所以要分清輕重，篩選出一組相互關系密切、又是關鍵性的改革項目，形成所謂“最小一攬子”的總體改革方案。

經濟觀察報：現在最突出的問題恐怕是腐敗蔓延問題。

吳敬璉：這確實是大眾最關心的問題之一。腐敗這么嚴重，它的體制性原因是什么？怎樣才能遏制腐敗？

學界在上世紀80年代中后期以來有過很多研究。2000年，尉健行任中紀委書記時，吸收了學界關于“尋租”問題的研究成果，提出來腐敗要從源頭上根本治理。這個源頭在哪里呢？最重要的就是行政審批制。所以在2002年，國務院減少了很多的審批項目。但2004年以后，出現了“局部過熱”這個詞，要用行政措施撤減項目，結果行政審批又變相回來了，原來對腐敗體制性原因的很多分析，又被人們忘記了。

其實，腐敗最重要的原因是政府掌握的資源太多，直接支配資源的權力太大，這個權力沒有受到有效監督和制約，就形成了利用公權力“尋租”的機會太多、腐敗四處蔓延的局面。所以要解決腐敗問題，還是要從根源上研究和解決。只有進一步的經濟改革和政治改革，約束政府分配資源的權力，減少行政權力對微觀經濟活動的干預，才能鏟除腐敗泛濫的基礎。

經濟觀察報：也有人認為收入分配是改革的一個突破口。

吳敬璉：這些年，黨政領導人非常關心這個問題，熱切地希望縮小收入差距。但我總覺得，對于這個問題產生的基礎性原因分析不夠，于是就把注意力放在通過政府的再分配措施上了。由于再分配靠國家財力支撐，財力用得過多，就要靠加稅來彌補，結果反而削弱了共同富裕的基礎。

從根本上說，分配是由生產決定的。要解決當前勞動者收入過低的問題，首先要趕快讓農民工成為擁有更多知識、更多技術的勞動者，尤其要讓他們成為有產者；其次，目前的土地產權制度和征購辦法使農民很難分享土地升值的利益；第三，農村創業得不到資本支持。這些問題都需要認真研究和解決。

統一開放的競爭性市場體系是全面改革的核心

經濟觀察報：你心目中現在全面深化改革的“最小一攬子”方案核心在什么方面？為什么？

吳敬璉：我認為最核心的方面，就是習近平總書記在武漢座談會提出的六個需要研究的重大問題中的第一個，也就是加快形成一個統一開放，競爭有序的市場體系。

“加快形成統一開放、競爭有序的市場體系”切中時弊。目前中國經濟體制有一些突出問題：一是“條塊分割”、市場割據，因此需要強調市場的統一開放；二是政府行政干預過多，深度介入微觀經濟活動，許多領域存在由國家權力保護的行政壟斷，使市場缺乏競爭性質，因此需要強調保證市場主體之間在規則（法治）基礎上的有序競爭；三是各類市場的發展參差不齊，商品市場發展也許還可以說差強人意，要素市場就發育程度低下，秩序混亂，所以需要強調加快市場體系建設。

經濟觀察報：沒有競爭就沒有市場經濟。

吳敬璉：我在上世紀90年代說過一句話：沒有競爭的市場比沒有市場還可怕。市場缺乏競爭性就不能夠形成能夠反映供求狀況（或稱“資源稀缺程度”）的價格，從而無法有效地配置資源和形成兼容的激勵機制。

經濟觀察報：缺乏競爭的市場也就是你所批評的“半統制-半市場經濟”?

吳敬璉：缺乏競爭的“半統制-半市場經濟”的確來自命令經濟沉重的歷史遺產。這突出表現在政府和市場的關系上。在很多關鍵領域和重要環節，仍然不是競爭性市場、而是各級政府在主導資源配置。各級官員管了一些不應該管和管不好的事情，很多該管的事情又沒有管起來，或者沒有管好。李克強總理說得很對，“市場能夠干的事情應該由市場去管，社會能夠干的事情應該由社會去管，政府去辦他應該辦的事情，總體來說，政府管的事情是提供公共品。”政府工作重點，要轉移到需要深化改革，建立和維護公平、公正、公開的競爭規則，提供私人不愿意或不能夠給以充足供應的物品方面。

經濟觀察報：建設競爭性市場體系，具體怎么做呢？

吳敬璉：八個字：明晰產權、強化競爭。首先，要明晰市場經濟的產權基礎。比如說討論很多的土地產權問題。明確了土地產權，就可以改變各級政府壟斷征地的體制，在土地確權和賦權的基礎上，建設全國統一的土地流轉市場。其次，要對現行法律、法規進行清理，確保“不同所有制主體的財產權利得到平等保護，不同所有制企業能夠平等地使用生產要素”。第三，進一步確立“法不禁止即可進入”的原則，嚴格執行《行政許可法》，簡化企業注冊登記手續，鼓勵新的企業和在位企業競爭。第四，放開商品和服務價格，尤其要逐步實現要素價格市場化。第五，完善反壟斷立法，嚴格執法，消除目前嚴重妨礙市場有效運作的行政性壟斷。第六，按照“市場能辦的放給市場，社會能辦的交給社會”的原則，劃定政府職能邊界，理順政府、市場、社會之間的關系。第七，禁止各級政府介入盈利性經營活動。最后，市場監管要采取“寬進嚴管”的方針，從事前監管為主改變為事后監管為主，從實質性審批轉為合規性監管。

經濟觀察報：競爭的本質是公平，如何保證公平競爭？

吳敬璉：最重要的，是要切實推進法治國家建設，保證所有的經濟主體都在公平、公正、公開的規則下競爭。建設法治國家包含以下內容：第一，在全體人民，特別是黨政干部中樹立法治觀念；第二，按照憲法所體現的公認正義來制定法律；第三，公正執法，保證司法審判只服從法律。這就牽涉政治體制改革問題了。鄧小平1986年講過，“不搞政治體制改革,經濟體制改革也搞不通”。我認為這句話今天仍然適用。

必不可少的配套改革

經濟觀察報：你曾經提出來，圍繞競爭性市場體系這個核心目標，需要輔以關鍵性的配套改革。愿聞其詳。

吳敬璉：第一是財稅體制改革，第二是金融體制改革，第三是社會保障體系改革，第四是國有經濟改革。

經濟觀察報：財稅體制改革主要指什么？

吳敬璉：一是要回歸公共財政。二是要解決當前尖銳的地方預算問題，解決收入和支出的不對稱。解決這一問題應從兩方面著手，一方面需要增加地區預算的本級收入，另一方面提高中央預算的支出責任。有一些支出責任過分分散，比如司法系統的支出、社會保障和義務教育的支出責任都需要上移。當然，在中國這樣一個地區經濟發展很不平衡的國家，一定會有轉移支付。但是，目前的轉移支付制度很不規范。以專項支付為主，造成了“跑步（部）前（錢）進”等陋習和腐敗尋租的很大空間。因此，需要建立規范的轉移支付制度。三是要提高預算的透明度，加強人民代表大會和公眾對于預算制定和執行的監督。

經濟觀察報：第二個配套改革是金融體制改革，要點是什么？

吳敬璉：一要繼續推進利率市場化和匯率市場化改革。利率市場化今年已經邁出步伐，雖然步幅很小，但是這個方向值得繼續。匯率市場化從2005年開始，從去年第四季度的情況看，匯率已在上下波動，但是因為世界范圍內的量化寬松，所以升值壓力變得很大。二要放寬金融市場 的市場準入，允許民間創設銀行等金融機構。三要加快資本項下人民幣可兌換改革。四要繼續推進人民幣的國際化。但人民幣國際化是急不來的，不能把它作為一個硬性任務去完成。

經濟觀察報：第三個配套改革是社會保障體系改革，主要包括哪些內容？

吳敬璉：第一，做實社保基金。根據民間機構和全國社會保障基金會的研究，我國社會保障基金有相當大的缺口。解決的辦法在十四屆三中全會前后已經討論過，填補缺口的最大一筆資金的來源是國有資產和國有企業盈利。如能做到這一點，對國企改革也有很大的助益。第二，引導醫療改革，使之既能在基本醫療費用的提供上體現公平正義，又能動員社會資源提供醫療服務。第三，統一社會保障給付的標準，逐步實現社會保障“雙軌制”的統籌并軌。

經濟觀察報：你所說的第四個配套改革是國有經濟改革，這是一個最有難度的改革。

吳敬璉：隨著國有經濟改革的放慢，近些年來，很多國有企業不但繼續保持行政壟斷的地位，而且得到國有銀行海量貸款的支持，迅速擴張。這是與中共十五大和十五屆四中全會的決議背道而馳的。不改革國有經濟，中國經濟的整體效率難以得到提升。我們必須按照十五大和十五屆四中全會關于國有經濟布局戰略性調整和國有企業公司化改制的決定，進一步深化國有經濟改革。國家對國有經濟的管理，也要從管理企業向管理資本轉化。

瞻望全會和全會后的改革

經濟觀察報：你對十八屆三中全會有什么期待？

吳敬璉：前幾天習近平總書記說，這次將推出綜合改革方案，就全面深化改革進行總體部署。既然十八屆三中全會肩負重啟改革和對改革總體部署重任，我當然希望這次會議對目前的“半統制-半市場經濟”體制下的各種問題提出科學有效的解決方案，使統一開放的競爭性的市場體系盡快在中國扎下根來。現在經濟社會矛盾已經到了臨界點，中國真的不能夠再出錯了。

經濟觀察報：如果十八屆三中全會推出一個出色的全面改革方案，全會之后的下一步需要怎么做？

吳敬璉：我想到這么幾件事。第一件事是實施準備。改革沒有大眾的支持很難往下做。一位外國學者提出一種意見，即現在啟動一些大眾關心的而且成效易于被觀察到的改革項目，以便提高政府的可信度，聚集改革的支持力量。

第二件事是清理審批制度。市場能管的就交給市場，社會能做的就交給社會。當然，這件事執行并不是很容易，但必須往前推。

第三件事是要注意創造和維護較為寬松的宏觀經濟環境。 今年，整個環境好像有這樣的苗頭，信貸增長速度加快，信用膨脹趨勢明顯。如果流動性太盛，改革的措施就推不出去。1988年的價格闖關就是一個教訓。

最后，我還想提醒一句，改革方案的實施真刀真槍，利益相關者一定會設置障礙，所以黨和政府的領導人要有極大的政治勇氣。這是改革成功的必要前提。當然，并不是說把所有的責任都推給政府，作為國家的公民，作為國家的主人，我們每個人有權利有義務來支持改革。