南方人物周刊(廣州)　

訪問美、德、英、日本和菲律賓5國時，無論走到哪里，中華人民共和國《保險法》起草小組組長秦道夫都會謙虛地問對方一個問題：你們為什么要搞保險法？他得到的回答幾乎是一致的：為了保護被保險人的合法權益

1991年 9月，剛從中國人民保險公司董事長兼總經理位置上離休的秦道夫接到了時任國務委員兼中國人民銀行行長李貴鮮的電話。

秦道夫被告知，他被任命為中國《保險法》起草小組的組長。

自1949年以來的40多年，新中國還沒有一部保險法。1980年代中期，時任中國人民保險公司董事長兼總經理的秦道夫在國務院召開的一次會議上，曾經提出要制定一部《保險法》。

“當時田紀云副總理說了句話：先搞個條例，經過幾年實踐后再搞保險法。”秦道夫告訴《中國新聞周刊》。現年82歲高齡的秦道夫居住在亞運村的一個普通社區，言辭之間仍透露出身居高位時的謹慎。

1985年，國務院頒布了《保險企業管理暫行條例》。當時國內的保險公司只有中國人民保險公司一家，是中國人民銀行下屬的一個處級單位，該公司一位副總經理就說過：“只有一家還要什么管理條例？”

但這個條例畢竟結束了保險一家辦還是多家辦的爭論。1985年《保險企業管理暫行條例》實施之后，中國人民銀行陸續批準成立了中國平安保險公司、中國太平洋保險公司等新的保險公司。

“起草《保險法》最大的困難，是我們對法律不熟悉，特別是國際上的法律。所以，一切都是從頭開始。”秦道夫說。

秦道夫“組閣”

彼時的中國保險業，規模小，業務單一，經營落后，市場化水平低。

新中國的保險業務剛起步不久，就遭遇重大挫折。

“為什么要停辦？中國是計劃經濟，從生產到銷售各環節，都是國家的。客戶交給我保險費，我的稅收再交給財政，財政也是國家的，倒來倒去沒有實際意義。”秦道夫說。

1958年10月，西安財貿會議提出，人民公社化以后，保險工作的作用已經消失。國內業務從此停辦，一停20年。

雖然對外仍然保留了中國人民保險公司的名義，但其機構幾乎全都被撤銷，僅保留了進出口貿易的保險業務和國際分保業務，成為中國人民銀行的一個處，分業務科和再保險科。秦道夫是業務科科長。

直到1979年，在經濟體制改革的破土中，中國人民銀行才恢復了國內保險業務。但中國保險業的整體水平仍很落后。1990年，中國人均保費支出為2.5美元，居世界第63位，而瑞士為1291.46美元。要在這樣的基礎之上制定《保險法》，談何容易？

秦道夫首先想到了老保險人王恩韶。

王恩韶接到秦道夫電話時，才從英國回來不久，剛辦完退休手續。

王恩韶是1951年就進入中國人保的老人，出生自保險世家，父親在解放前曾是重慶太平洋保險公司的創始人。1986年，中國人保在倫敦開設中國保險（英國）股份有限公司，王恩韶調任董事長兼總經理。四年任期滿后，離職回國。

“辦完退休手續后，幾個保險公司找我做顧問，1991年9月，秦道夫同志找我。”89歲高齡的王恩韶仍然愛說笑，有時記憶突然短路，便拿出便箋記下來，以便日后查證核實。

除王恩韶外，秦道夫還找來了中國人民保險公司保險研究所所長李嘉華和該所條法處副處長王建。“王恩韶是有真才實學的保險專家，李嘉華是法律專家，也是從英國留學回來，既懂保險又懂法律。王建是政法大學畢業，搞法律的，年輕，筆頭好。”秦道夫介紹道。

現任中國人壽養老保險股份有限公司董事長的王建，在金融街16號中國人壽敞亮的辦公室里對《中國新聞周刊》回憶起當年《保險法》的起草過程：“我是1992年春節前接到通知的。全脫產。整個起草過程基本上都是我執筆，大概有七八稿的樣子，半年左右成型。”

分管保險工作的人民銀行非銀司司長夏立平、非銀司保險處的傅安平和邢偉、條法司的劉福壽、中國平安保險公司的駱鵬和太平洋保險公司的封智君也進入了起草小組。

經秦道夫向主管此事的中國人民銀行副行長郭振乾提議，李嘉華、王恩韶和夏立平擔任了起草小組的副組長。

這些中國保險業的精英們陸續進駐了位于中國人民銀行大樓8層的起草小組辦公室。他們對于親身參與這項使命，懷著期待，又備感壓力。

左手管右手能管好嗎？

正式開始起草之前，1992年4月，中國人民銀行辦公廳向各分行、各保險公司發出了《關于征求保險立法的意見的通知》，要求報送《保險企業管理暫行條例》的執行情況和存在的問題，以及對保險立法的意見和建議。

報上來的立法意見主要集中在幾條：一是，保險法必須有罰則；二是，地方政府不得干預保險經營活動；三是，中國人民銀行及各地分行對保險業未能發揮應有的監管作用，應設立專門的保險監督管理機構——國家保險局進行管理。

中國人民保險公司成立以來，曾先后被劃歸中國人民銀行、財政部管轄，后又重新劃歸中國人民銀行，一直沒有專門的行業監管機構。

王恩韶對此深有感觸。1959年，他曾作為翻譯和業務人員，陪同時任中國人民保險公司副總經理的林震峰去埃及參加亞非國家保險會議。會議分兩部分，一是保險業務會議，由各保險公司總裁、總經理等出席；另一個是保險監管會議，由保險監管機構的負責人出席。

參加完頭兩天的保險業務會議之后，林震峰與王恩韶繼續參加第三天的保險監管會議。

“大家奇怪，昨天你參加業務會，今天又參加監管會？林總就說，這是我們國家的制度。埃及的總經理說，你用左手管右手能管得好嗎？”王恩韶笑起來，“我們回來后給上級打了報告，說對外不好交代。”

三年后中國人保公司再次去參會，這次就多派了一個人。此人對外稱保險監管機構的人，實際上是中國人保的員工。

“開會別人都發言，就他不能發言。為什么？他情況一點都不了解。所以說新中國成立以來，保險業的業務經營和監管是很混亂的。”

起草開始之前，秦道夫首先請了一個英國律師來講《保險法》。

在王建看來，這個安排是很高明的。“那位英國律師在人民銀行的辦公室連講了三整天，我腦子一下清楚了。”

起草小組還想辦法找來包括美、英、德、日等16個國家和地區的《保險法》，翻譯出來，進行研究。

他們發現，國際上的《保險法》體系包含保險業法和保險合同法兩大部分。保險合同法，主要規范保險人與投保人、被保險人之間的權利義務關系；而保險業法，則主要涉及保險公司的經營和監管機構的監管。

當時中國保險業所面臨的重要問題，是監管缺失。因此，兩相比較，起草小組的大部分精力放在了對后者的研究上。

“這個立法的宗旨馬上就不突出了”

1992年5月，起草小組移師青島，在中國人保青島分公司接待處，開始起草第一稿。

整個保險法分三部分：總則、保險合同法、保險業法。工作組采取了分工準備、集體討論的工作方式。

起草工作忙而不亂，偶得閑暇還能漫步嶗山，遠望大海，觀落霞余暉。

半個月后，基本框架成立，第一稿完成。

起草小組奔赴成都、上海、廣州等地，與當地人行、保險公司及政府部門座談，搜集意見。另外，還收到了50余份書面意見。大多數單位再次提出了設立國家保險管理局、加強對保險市場的統一管理的意見。財政部則在書面意見中提出，保險主管機關應是財政部。

1993年3月，在綜合了這些意見后，起草小組向人民銀行提交了書面報告，強調建立國家保險管理局的必要性。據秦道夫回憶，他們沒有收到人行的批示。

4月，秦道夫率起草小組成員，訪問了美、德、英、日和菲律賓5國。

在美國，起草小組每天馬不停蹄。八點吃早餐，然后整裝出發，一直到晚上六點回酒店。他們拜訪了紐約州保險監督局、美國國際保險協會、美國保險監督官協會駐華盛頓代表等機構。

在紐約州保險監督局寬敞的會議室里，該局副局長花了一天的時間，熱情地介紹了紐約州保險立法的情況。他們了解到，保險監管的一個重要職能，是對保險保障基金進行監管。

保險保障基金，也稱破產基金，按一定比例強制性從保險公司所收取的保費中提取，由保監機構集中管理，在保險公司破產清算時，專門用以救濟被保險人。

起草小組借鑒了美國的做法，將保險保障基金寫入了保險法草案。但這一條款差點被取消。

“我們寫了后來又給拿掉了。有些保險公司不愿意搞保障基金，因為這樣會減少保險公司的利潤。”秦道夫告訴《中國新聞周刊》，“后來草案拿到人大法工委討論時，我去發言，介紹為什么要建立保障基金，他們覺得有道理，又加上去了。”

在英國，保險監督機構——貿工部對保險公司的償付能力和保險公司高管的有效監管讓起草小組印象深刻。

“這些經驗對我們管理保險公司很重要。現在中國保險公司的高管都是董事會任命，但也必須得到保監會的批準。”秦道夫說。他認為，保險業跟其他行業不同，客戶買保險是買了一個承諾。因此，保險業法的核心是對保險公司的償付能力和保險主管人員是否稱職的監管。

對于英國貿工部的作風，曾在中國保險（英國）有限公司擔任董事長的王恩韶感受很深。

“我在英國4年，只與英國貿工部負責人見過兩次面。第一次是剛履新時應約去談話，主要是確認我是否具備履職能力；第二次是‘英國中保’增資，貿工部再次約談我，了解增資的必要性。兩次時間都特別短，不到10分鐘，連咖啡都沒有喝上。非常廉政高效。我們成立周年的紀念活動，請他們，從來不來，沒人參加。局長不來，下面的人也不來，怕被認為是搞關系。”

訪問時，無論走到哪里，秦道夫都會謙虛地問對方一個問題：你們為什么要搞《保險法》？他得到的回答幾乎是一致的：為了保護被保險人的合法權益。

起草小組試圖在保險法總則第一條中，開宗明義闡明這一精神，即為了“保護被保險人的合法權益”，制定《保險法》。但保險公司提出反對。“他們覺得也應該保護保險公司的利益。”王恩韶回憶。

上級單位人民銀行有不同意見。

此時，起草小組的分管領導已換成了中國人民銀行新任副行長戴相龍。在秦道夫的印象里，戴相龍親切和氣，善于聽取各方意見。

最終，“保護被保險人合法權益”，被改為“保護保險活動當事人的合法權益”。

后來，《保險法》在2002年和2009年兩度修訂，“保護保險活動當事人的合法權益”的提法一直沒有變。

“這個立法的宗旨馬上就不突出了，而且到現在都沒改，真是一個很大的遺憾。”王建嘆了口氣，對《中國新聞周刊》說。

王恩韶解釋說，他們起草保險法時，之所以強調保護被保險人利益，而不提平等保護市場各方利益，是因為，保險合同是格式合同，對保險條款和費率，被保險人一般處于接受的地位，所以，應加以特別的保護。不過，在他看來，雖然文字做了改動，但是整個《保險法》的基本精神，仍是維護被保險人的利益的。

爭議中介制度

在訪問中，起草小組看到了兩種不同的保險中介制度。

一種是保險經紀人制度，如英國。經紀人代表被保險人利益，為被保險人制定最佳保險方案、辦理投保手續等，收取傭金（向保險人收取手續費、向客戶收取顧問費）。

一種是保險代理人制度，如日本。代理人代表保險公司利益，按照保險公司指定的條款、費率，與被保險人簽訂合同，向保險人收取代理手續費。

秦道夫問日本為什么沒有經紀人制度，他們私下承認，日本的某些保險代理人起的也是經紀人的作用。

“后來我們判斷，可能經紀人制度是市場發展的必然。客觀地講，經紀人制度能大大地降低市場的費用，提高效率。但當時中國的保險公司剛三家，保險經紀人公司一家都沒有，中國此前從來就沒有過保險經紀人。”王建回憶。

因此，他們在起草《保險法》時，既引進了經紀人制度，也保留了原來的代理人制度。

后來去人大法工委匯報時，法工委提出疑問：為什么經紀人為被保險人服務，卻從保險公司收費？這樣的話他怎么可能對投保人負責？他很可能與保險公司串通一氣，坑害投保人。

“這個問題我們之前在國外訪問時就反復地問，但這個可能就是資本主義社會的商業慣例。”王建說。王恩韶認為，經紀人制度之所以能避免道德風險，是西方的保險市場充分競爭的結果。

最后公布的《保險法》，仍然堅持了經紀人制度和代理人制度結合的原則。不過，對于經紀人的傭金問題，做了模糊處理，只規定“依法收取傭金”，而不提向誰收取。

1993年12月，《中華人民共和國保險法送審稿》報送國務院，1995年6月，在八屆人大常委會第14次會議上獲得通過，成為中國保險法制史上的分水嶺。

但獨立的保險監管機構并沒有馬上成立。

《保險法》通過后，1995年7月，中國人民銀行成立了保險司，作為保險業的監管機構。3年后，保險司從人行分離出來。在此基礎上，中國保監會于1998年11月成立。  ★

秦道夫，2011年7月22日攝于北京家中。攝影/本刊記者 甄宏戈

1993年5月，保險法起草小組訪問菲律賓，左一為駱鵬，左二為秦道夫，右一為封智君，右三為王恩韶。