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為加快推進城鎮醫藥衛生體制改革，確保城鎮職工基本醫療保險制度改革順利進行，根據《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》（中發〔1997〕3號）、《國務院辦公廳轉發國務院體改辦等部門關于城鎮醫藥衛生體制改革指導意見的通知（國辦發〔2000〕16號）、《浙江省人民政府關于推進城鎮醫藥衛生體制改革的意見》（浙政發〔2001〕10號），特制定我市城鎮醫藥衛生體制改革實施意見。
城鎮醫藥衛生體制改革的指導思想和主要目標：通過引進競爭機制，提高醫療服務質量，抑制醫藥費用的過快增長，用比較低廉的費用，提供比較優質的醫療服務，更好地滿足廣大人民群眾的基本醫療需求；通過改革，增強醫療機構的生機和活力，優化衛生資源配置。力爭用3年左右的時間，初步建立適應社會主義市場經濟體制要求的城鎮醫藥衛生體制與服務體系，促進醫藥衛生事業良性發展，不斷提高人民群眾的健康水平。
一、轉變職能，實行衛生工作全行業管理
（一）衛生行政部門要切實轉變職能，實行政事分開，打破 醫療機構的行政隸屬關系和所有制界限，積極實施區域衛生規劃，綜合運用法律、行政、經濟等手段加強宏觀管理，實行衛生工作全行業管理。
（二）理順和完善衛生監督體制，充實衛生監督力量，嚴格依法履行社會公共衛生、醫療服務質量和醫療服務行為等監管職責，強化衛生監督綜合執法，嚴禁非法行醫。縣級衛生監督執法機構按轄區每萬人口不少于0.5人的比例落實人員編制。
（三）完善規章制度，健全醫療服務技術規范。建立和完善醫療機構、從業人員、醫療技術應用、大型醫療設備等醫療服務要素的準入制度。
（四）各級工商、衛生、藥品監管部門要加強醫藥廣告管理，依法履行跟蹤檢查職責，依法清理整頓虛假醫藥廣告。各種媒體要按有關部門核準的內容和《廣告法》的規定刊發醫藥廣告，違者依法查處。
二、實行醫療機構分類管理制度
（一）將醫療機構分為非營利性和營利性兩類進行管理。非營利性醫療機構是指為社會公眾利益服務而設立和營運的醫療機構，以提供基本醫療服務為主，其收入用于彌補醫療服務成本，實際營運中的收支結余只能用于自身發展。政府舉辦的非營利性醫療機構還應承擔政府交辦的其它任務。非營利性醫療機構在醫療服務體系中占主體和主導地位。營利性醫療機構是指醫療服務所得收益可用于投資者經濟回報的醫療機構，可根據市場需求自主確定醫療服務項目。政府不舉辦營利性醫療機構。
（二）對兩類醫療機構實行不同的財政、稅收和價格政策。非營利性醫療機構執行政府規定的醫療服務項目指導價，按國家規定享受相應的稅收優惠政策，其業務用房建設減免城市建設配套費等費用。政府舉辦的非營利性醫療機構享受同級政府給予的財政補助，其業務用房建設用地實行行政劃撥。營利性醫療機構醫療服務項目價格放開，完全由市場調節，依法自主經營，照章納稅，所獲得的收入直接用于改善自身醫療衛生條件的，可按國家規定享受有關稅收優惠政策。
（三）未經收費權限部門批準，任何地方、部門和單位不得以任何名目和形式向醫療衛生機構收取或變相收取各種費用。
（四）醫療機構的性質，按照自愿選擇和政府核定相結合的原則，由受理其登記注冊的衛生行政部門按規定予以核定。政府舉辦的承擔基本醫療服務為主、代表區域性水平的醫療機構，核定為非營利性醫療機構；社會投資舉辦的醫療機構，一般核定為營利性醫療機構，其中確實符合相關條件的，可核定為非營利性醫療機構。符合條件的營利性醫療機構，按規定標準審核后，可與非營利性醫療機構同等對待，列為基本醫療保險定點單位。由社會投資舉辦的醫療機構申報核定為非營利性醫療機構的，須向縣級以上衛生行政部門提出申請，并經同級人民政府批準。社會投資舉辦的非營利性醫療機構享受相應的稅收優惠政策，但不享受政府補助。
三、大力發展社區衛生服務，建立新型的醫療服務體系
（一）建立并完善“政府領導、部門協同、社會參與、衛生部門實行全行業管理”的社區衛生服務管理體系。到2005年，基本形成社區衛生服務體系框架，其中鹿城區、龍灣區、甌海區、瑞安市、樂清市建成較完善的社區衛生服務體系。
（二）大力發展社區衛生服務，搞好社區衛生服務的發展規劃，將其納入當地經濟社會發展計劃和區域衛生規劃，充分利用社區現有衛生資源，合理設置社區衛生服務組織，鼓勵社會力量興辦社區衛生服務機構，走多元化發展的路子。社區衛生服務應納入社區建設和服務功能范圍。新建或改建居民住宅區時按每萬人口不少于50平方米標準配套建設社區衛生服務機構用房。
（三）市區社區衛生服務機構由市統一規劃，鹿城、龍灣、甌海區政府分別管理。
（四）開展社區衛生服務，必須以社區人民群眾的衛生服務需求為導向，實行預防、醫療、保健、康復、健康教育、計劃生育、技術指導服務一體化，通過建立家庭及特殊人群的健康檔案，根據戶、人制定醫療、保健服務方案，建立相對固定的服務關系，做到全科醫療、全程防治、全天候服務。各地要加強全科醫師隊伍建設，提高社區衛生技術水平，實行全科醫師專業技術職務與定期培訓考核認證制度。
（五）社區衛生服務機構為非營利性醫療機構，享受相應的政策待遇，其承擔的預防、健康教育、計劃生育等衛生防保工作，政府予以專項補助。社區衛生服務機構按規定標準審核后，可列為基本醫療保險定點單位。
（六）建立以社區為基礎，社區衛生服務機構和綜合醫院、專科醫院有機聯系的新型醫療服務體系。綜合醫院和專科醫院代表一定區域內較高的醫療技術水準，主要從事疾病診治，其中大型醫院主要從事危急重癥、疑難病癥的診療，并結合臨床開展醫學教育、科研工作。加快建立規范的社區衛生服務機構和綜合醫院、專科醫院雙向轉診制度，形成“小病在社區、大病進醫院”的醫療服務新格局，滿足不同患者、不同疾病對醫療服務的不同需求。
四、深化公立醫療機構改革
（一）擴大公立醫療機構的營運自主權，實行公立醫療機構的自主管理。積極探索醫院管理委員會、理事會、首席醫生負責制等管理形式，完善院長負責制，使公立醫療機構真正成為自主管理的法人實體。
（二）大力推進公立醫療機構人事、勞動制度改革。按照精減、效能的原則定編定崗，打破行政職務、專業技術職務終身制，實行由身份管理向崗位管理轉變，公開崗位標準，實行雙向選擇，采取公開競爭、擇優聘任為主的多種方式任用醫院院長。建立任期目標責任制，加強對任期目標完成情況的考核，并將考核結果與任用、獎懲相掛鉤。對衛生管理、專業技術人員實行聘任制，對工勤人員實行勞動合同制。醫務人員招收實行公開考試、錄用或公開招聘制度，實行人事代理。探索醫生自由職業制度，目前先在三級醫院正高職稱的醫生中試點。
（三）加快醫療機構分配制度改革，擴大公立醫療機構分配自主權。醫療機構改革要根據按崗定酬、接任務定酬、按業績定酬的精神，自主確定工資分配辦法，并建立科學的業績評估和獎勵制度。探索技術、管理等生產要素參與分配的方法和途徑。拉開收入差距，激發關鍵崗位和優秀人才的工作積極性。試行主要負責人年薪制。在公立醫療機構實行基本養老保險、醫療和失業保險制度。
（四）改革就醫管理制度，保障廣大群眾對醫療服務的選擇權。讓患者自主選擇醫院，自主選擇醫生，自主選擇藥店，將競爭機制引入到醫療機構內部各個環節，將患者選擇的結果，作為醫院考核和醫務人員崗位競爭和分配的重要依據。
（五）健全醫療服務管理制度，加強醫療質量監控，做到合理檢查、合理治療、合理用藥。醫療機構要向社會公布重要的規章制度和醫療績效評價指標，切實增加透明度。
（六）推行醫療機構后勤服務社會化改革。可以由社會有效提供的后勤保障，都應逐步交由社會去辦。有條件的醫療機構要分離后勤服務部門，使其成為面向社會的獨立經濟實體；也可通
過醫療機構之間的聯合，組建社會化的后勤服務實體。
（七）市區和具有多家公立醫院的縣（市）要選擇部分公立醫療機構積極穩妥地進行產權制度改革，鼓勵法人、自然人以購買、參股等方式參與公立醫院的改組。
五、實行醫藥分開核算、分別管理
（一）非營利性醫療機構實行藥品收支兩條線管理。醫療和藥品收支分開核算，藥品收支結余全部上繳同級衛生行政部門，納入財政專戶。尚未納入地方衛生行政部門管理的其他非營利性醫療機構，對社會開放部分的藥品收支結余，也應參照上述規定執行。
（二）對集中的藥品收支結余應專款專用，全部用于衛生事業，各級財政和衛生行政部門不得截留或挪作它用。返還醫院的資金，在合理確定成本開支范圍的基礎上，首先保證彌補醫療成本的需要，由各級衛生和財政部門根據不同醫院的業務量（如門診人次、住院床位）等實際情況，核定具體比例或額度。核定的辦法必須規范，提高透明度。中醫為主的醫院和精神病、傳染病等專科醫院在返還時可予以適當照顧。藥品收支結余的剩余部分，按屬地管理的原則上交當地衛生部門，由衛生和財政部門統籌安排，主要用于醫院發展建設和社區衛生服務、預防保健等；其中用于社區服務和預防保健的資金，按不超過收支結余彌補醫療成本后剩余部分的10%提取。
（三）建立和健全藥品收支兩條線管理的監督機制。衛生行政部門要加強對非營利性醫療機構成本核算管理的監督檢查，同時公開藥品收支結余上繳和返還情況，接受醫療機構和有關部門
的監督。審計和財政部門要建立藥品收支兩條線管理的財務監督制度。
（四）社區衛生服務機構、門診部及個體診所除可經銷由省級衛生、藥品監督管理部門審定的常用藥和急救藥外，不得從事其它藥品購銷活動。
六、規范財政補助范圍和方式
（一）按照公共財政的要求，政府對衛生事業的投入應與經濟發展水平相適應。各級政府對衛生事業投入的增長應不低于當地當年財政支出增長的幅度，衛生事業投入占同級財政支出的比例要逐年有所提高。有條件的縣（市、區）要在2002年底前達到占財政支出比例的5%以上。各級政府和有關部門應安排必要的專項資金對衛生事業發展的薄弱地區和薄弱領域予以扶持。
（二）財政補助資金按零基預算方法核定。資金補助方式對人員經費、公用經費采用定員定額法。各級衛生行政部門及衛生監督執法機構經費和疾病控制、婦幼保健等公共衛生機構（包括
血站）向社會提供公共衛生服務所需經費，由同級財政安排。政府舉辦且符合區域衛生規劃要求的社區衛生服務組織以定額補助為主。政府舉辦的縣及縣以上非營利性醫療機構以定項補助為主，補助項目具體包括醫療機構開辦和發展建設支出、事業單位職工基本養老保險制度建立以前的離退休人員費用、臨床重點學科研究、重大衛生突發事件或重大災害造成的群體性傷病醫藥費用缺口。承擔基本醫療服務和預防保健任務的社區衛生服務機構等基層醫療機構以定額補助為主。中醫醫院和精神病院、傳染病等專科醫院在安排補助時給予適當照顧。
（三）有條件的縣（市、區）應建立公共醫療救助金，經費主要通過財政撥款、社會捐贈和藥品收支結余上繳款列支等途徑解決。公共醫療救助金用于補助醫療機構承擔各種突發性事件所造成的群體性傷病醫藥費用、無支付能力病人等實行人道主義救助所發生的醫療欠費。
七、完善藥品和醫療服務價格管理辦法
（一）加強對藥品價格的有效調控與管理，完善價格管理機制。藥品價格實行政府定價和市場調節價。逐步減少政府定價的種類、數量，進一步擴大市場調節價的范圍。實行藥品價格明碼標價制度、藥品價格監測和備案公示制度。政府定價的藥品，由價格主管部門制定最高零售價，并根據市場情況及時進行調整，
降低“虛高”價格。藥品零售單位、醫療機構在不突破最高零售價的前提下，自主確定實際銷售價格。實行市場調節價的藥品，生產企業制定的零售價格必須報省價格主管部門備案，并由省價格主管部門向社會公示。加強對藥品市場價格的監督與檢查，切實維護患者的利益。
（二）改革醫療服務價格管理形式。醫療服務價格實行政府指導價和市場調節價，取消政府定價。醫療服務指導價主要依據醫療服務的社會平均成本，結合市場供求狀況、物價指數、當地經濟社會發展水平及其它因素制定。適當拉開不同級別醫療機構和醫務人員提供的醫療服務價格檔次，除主要醫療服務項目的政府指導價由省制定和調整外，其它醫療服務項目的政府指導價由市衛生局會同市物價局制定和調整。為體現醫務人員的技術勞務價值，調整不合理的醫療服務價格，重點要對護理費、手術費、中醫技術勞務費等進行調整，同時降低過高的大型醫療設備檢查、檢驗收費標準，放寬非營利性醫療機構特需醫療服務項目的指導價。
（三）加強對醫療服務價格的監督檢查。市級價格主管部門和衛生行政部門，要加強對醫療服務價格及其成本構成要素的市場監測，建立有效的醫療服務成本、價格管理的監督制度。在較大范圍內調整基本醫療服務價格或重要的醫療服務價格時，價格主管部門應廣泛征求社會各界的意見。醫療服務價格實行明碼標價，增加透明度。
八、實施藥品醫療器械集中招標采購
（一）積極試行和推廣藥品、醫療器械集中招標采購制度。藥品、醫療器械招標采購必須按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國合同法》等法律、法規的規定進行。醫療機構是藥品、醫療器械招標采購的行為主體。招標的標的可以是實物，也可以是藥品一定時間段的供應權。具有編制招標文件和組織評標能力的醫療機構可以自行組織或由數家醫療機構聯合組織招標采購，也可委托具有資質的代理機構招標采購。招標代理機構需經藥品臨管部門會同衛生部門認定，不得與行政機關存在隸屬關系或其它利益關系。大型醫療器械的招標采購工作也可由政府采購中心組織實施。招標采購的有關文件必須明確購銷雙方的權利和義務，對無故不履行合同的要采取有效的制約措施。
（二）各級衛生、價格、經貿、藥品監管等有關部門要加強對藥品、醫療器械招標采購工作的監督和管理。價格主管部門要
根據國家有關政策，分步下調藥品零售價格，將招標采購藥品降價后產生的價差（指政府定價藥品的規定零售價格或市場調節價藥品的實際零售價格與中標價格之差）大部分讓利于患者。鼓勵和支持醫療機構自行將招標藥品差價大部分讓利于患者，以增強醫療服務的競爭力。
九、推進藥品生產流通體制改革
（一）打破地區、行業和所有制界限，逐步形成與國際接軌，統一的醫藥大流通、大市場的新格局。打破國有資本對藥品流通領域的壟斷，鼓勵法人、自然人參與國有藥品流通企業的產權制度改革，實行規范的公司制改造。鼓勵藥品流通企業以資本為紐帶，實行多種方式的聯合和產權重組。鼓勵大型批發企業跨地區兼并市、縣級批發企業，將其改組為區域性基層配送中心。鼓勵藥品生產企業采用直銷等形式進入藥品流通市場。積極發展合理的配送、連銷經營、電子商務等現代營銷方式，降低流通成本。推動藥品零售業的連鎖化經營，促進連鎖藥店、普通超市非處方藥柜臺及獨立門點等多種零售形式的發展。藥品生產流通企業設立分支機構或發展零售藥店，其所有制形式、經營管理方式和所在地區的選擇，由企業自主決定，依法設立。
十、加強藥品執法監督管理
（一）按照政企分開、藥品監管職能與行業管理職能分開的原則，健全藥品監督管理體制。藥品監管等部門要對藥品研制、生產、流通、使用全過程依法實行監督，保證用藥安全有效。嚴格藥品生產和經營的市場準入和退出制度。推行《藥品生產質量管理規范》，嚴格藥品生產許可證制度，控制新增生產能力，對現有藥品生產企業不符合管理規范的實行限期整改，淘汰不合格的藥品生產企業。
（二）加強《藥品經營質量管理規范》的實施監督，嚴格核發藥品經營企業許可證和醫療器械經營企業許可證。改革藥品抽驗機制，完善藥品質量公告制度。加大執法力度，取締藥品集貿市場，嚴厲打擊制售假劣藥品、醫療器械及無證生產、經營藥品和醫療器械等違法行為。
十一、調整優化衛生資源配置
（一）市政府根據省衛生資源配置標準負責制定并組織實施本行政區域的衛生規劃。按照優勢互補、資源共享、方便群眾、促進發展的原則，打破行政隸屬關系的界限，對衛生資源進行調整和重組。要從實際出發，合理確定政府舉辦醫療機構的規模和數量，集中力量辦好公共衛生機構和以提供基本醫療服務為主的、代表區域性醫療技術水平的醫療機構。把政府宏觀調控與市場配置有機結合起來，通過有序競爭，逐步優化醫療衛生資源配置。
（二）在醫療機構相對集中的市區和醫療機構較多的縣城要采取撤并改的措施，將部分醫療機構納入社區衛生服務范疇。城市企業對外經營的醫療單位要在2年內從企業中剝離出來，采取多種方式納入城鎮醫療服務體系，充實社區衛生服務機構。在區域衛生規劃指導下，積極引導社會力量參與醫療衛生事業發展，鼓勵社會資本以多種形式獨立舉辦醫療機構及其他醫療衛生事業。
（三）積極調整衛生技術人員結構，加強業務培訓，鼓勵、引導衛生技術人員向基層、社區和醫療資源缺乏、醫療服務薄弱地區流動，并相應提高其工資待遇等。實行城鎮衛生技術人員晉升中、高級職稱前必須到基層和農村服務1年以上的制度。
（四）健全綜合性預防保健體系。在調整優化衛生資源配置時，要重點推進市、縣級疾病預防控制機構的調整，按照區域覆蓋和就近服務的原則，將分散設置、服務對象單一的預防保健機構合理精簡收并，建立市、縣綜合性疾病預防控制體系。綜合性疾病預防控制機構要結合自身業務積極開展預防保健工作，負責公共衛生、疾病預防、控制和保健領域的業務技術指導工作，并提供技術咨詢和調查處理傳染病流行、中毒等突發事件。
（五）嚴格醫療機構基本建設和大型醫療設備配置審批制度。對不符合區域衛生規劃要求的，或超過區域衛生規劃配置標準的基本建設項目和大型設備配置一律不予審批。對現有的大型醫療設備等醫療資源要本著合理布局、資源共享的原則予以調整。鼓勵各類醫療機構以資產、經營管理權、技術等為紐帶，實行多種形式的合作、合并和集團化管理，提高醫療資源的配置效率。
十二、加強對城鎮醫藥衛生體制改革的組織領導
城鎮醫藥衛生體制改革關系到基本醫療保險制度改革的實施，關系到廣大人民群眾健康水平的提高，關系到醫藥衛生事業的發展，涉及多方面的利益調整，是一項十分重要而又復雜的工作。各級政府要統一思想，高度重視，切實加強對這項改革工作的領導。要根據本意見以及省、市有關部門制定的配套文件，從實際出發，同步開展城鎮職工基本醫療保險制度、醫療衛生體制和醫藥生產流通體制3項改革，精心組織，穩步實施。各有關職能部門要密切配合，加強指導，力爭在3年內，初步建立起適應社會主義市場經濟要求和我市經濟社會發展特點的城鎮醫藥衛生體制和服務體系。 |