大連市人民政府關于印發大連市行政規范性文件制定和備案規定的通知



各區、市、縣人民政府，各先導區管委會，市政府各委辦局、各直屬機構：
　　現將《大連市行政規范性文件制定和備案規定》印發給你們，請認真貫徹執行。



二〇一一年六月二十四日


大連市行政規范性文件制定和備案規定



第一章　總　則

　　第一條　為了規范行政規范性文件的制定與備案，加強對行政規范性文件的監督管理，維護法制統一，推進依法行政，根據《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》及其他有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本規定。
　　第二條　本規定所稱行政規范性文件（以下簡稱規范性文件），是指除政府規章外，本市行政機關和依法可以制定規范性文件的組織依照法定職權和程序制定的涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的文件。
　　第三條　本市規范性文件的制定、備案及其監督管理，適用本規定。
　　第四條　規范性文件的制定和備案，應當遵循下列原則：
　�。ㄒ唬┓�合法定權限和程序；
　　（二）維護法制統一，保證政令暢通；
　�。ㄈ�）保障公眾有序參與；
　�。ㄋ模┐_保內容合法、合理、可行；
　　（五）堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。

第二章　規范性文件的制定

　　第五條　下列行政機關和組織可以制定規范性文件：
　　（一）市、區（市）縣和鄉（鎮）人民政府；
　　（二）市及區（市）縣人民政府工作部門；
　�。ㄈ�）市人民政府依法設立的派出機構；
　�。ㄋ模┮婪�可以制定規范性文件的組織。
　　第六條　規范性文件的名稱，一般稱“規定”、“辦法”、“細則”、“決定”等。凡內容為實施法律、法規、規章和上級行政機關規范性文件的，其名稱一般冠以“實施”兩字。
　　規范性文件的內容應當明確、具體，具有可操作性。法律、法規、規章已經明確規定的內容，規范性文件原則上不作重復規定；上級規范性文件已經明確規定的內容，下級規范性文件也不再作重復規定。
　　規范性文件一般用條文形式表述。除內容復雜的外，一般不分章、節。
　　第七條　規范性文件不得創設下列事項：
　�。ㄒ唬┬姓�許可；
　�。ǘ�）行政處罰；
　　（三）行政強制；
　　（四）行政征收征用；
　　（五）應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的其他事項。
　　規范性文件對實施法律、法規、規章作出的具體規定，不得增設公民、法人和其他組織的義務或者限制公民、法人和其他組織的權利。
　　第八條　規范性文件由制定機關組織起草。
　　市及區（市）縣人民政府組織起草規范性文件時，可以確定由其所屬一個或者幾個工作部門具體負責起草工作。其他行政機關或組織組織起草規范性文件時，可以確定由其一個或者幾個所屬機構具體負責起草工作。
　　規范性文件的內容涉及兩個或兩個以上部門或機構職權的，應當由兩個或者兩個以上部門或機構聯合起草；聯合起草時，應當以一個部門或機構為主，其他部門配合。
　　起草規范性文件可以邀請有關專家或者組織參加，也可以委托有關專家或者組織起草。
　　第九條　起草規范性文件，應當對制定規范性文件的必要性和可行性進行研究，并對規范性文件涉及的社會管理領域現狀、所要解決的問題、擬設定的主要制度或者措施的合法性和合理性等內容進行調研、論證。
　　第十條　起草規范性文件，起草部門或機構（以下簡稱起草部門）應當廣泛聽取公民、法人和其他組織以及相關機關、專家的意見。其中，區（市）縣人民政府及其工作部門起草規范性文件，一般應當聽取市有關主管部門的意見。
　　起草部門聽取意見，可以采取書面征求意見，召開座談會、論證會、聽證會，向社會公布草案等多種形式。法律、法規、規章規定聽取意見具體形式的，依照法律、法規、規章規定執行。
　　鼓勵采用各種有利于擴大公眾有序參與的方式起草規范性文件。
　　第十一條　公民、法人或者其他組織對規范性文件草案內容提出意見和建議的，起草部門應當予以研究處理，并在起草說明中載明意見采納情況。
　　有關機關對規范性文件草案內容存在重大分歧意見的，起草部門應當進行協調，協調不成的，報請上級行政機關協調或者決定。對重大分歧意見協調和處理情況，應當在起草說明中載明。
　　第十二條　報請市或區（市）縣人民政府發布規范性文件，應當提供下列材料：
　�。ㄒ唬﹫笳埌l布的請示；
　�。ǘ�）規范性文件草案；
　　（三）規范性文件起草說明，包括制定的必要性和可行
性、擬規定的主要制度和措施、聽取意見以及意見協調處理情況等內容；
　�。ㄋ模┢鸩菀幏缎晕募�所依據的法律、法規、規章和相關政策以及上級機關有關規定；
　�。ㄎ澹┱髑笠庖姷挠嘘P材料；
　�。�六）其他有關材料。
　　其他行政機關或組織發布規范性文件需要起草部門提供有關材料的，參照前款規定執行。
　　第十三條　規范性文件草案應當經由制定機關的法制機構進行合法性審查。
　　制定機關的法制機構對認定屬于規范性文件的，應當就下列事項依法提出審查意見：
　�。ㄒ唬┦欠癯�越制定機關的法定職權或者法律、法規、規章的授權范圍；
　　（二）內容是否與法律、法規、規章、相關政策和上級機關有關規定相抵觸；
　　（三）是否含有地方保護、行業保護內容；
　�。ㄋ模┰O定的政策、措施或者制度是否合理、適當；
　�。ㄎ澹┦欠衽c相關的規范性文件相協調、銜接；
　�。�六）是否按照本規定經過聽取意見的程序。
　　法制機構還可以對制定規范性文件的必要性、可行性和文字表述等方面的內容提出審查意見。
　　法制機構的審查意見應當以書面形式作出。
　　第十四條　規范性文件草案有下列情形之一的，制定機關可以將其退回起草部門或者要求起草部門修改、補充材料后再報請發布：
　　（一）制定的基本條件尚不成熟的；
　�。ǘ�）合法性審查中發現存在較大問題的；
　�。ㄈ�）未按本規定第十二條規定提供相關材料的；
　　（四）有關機關對草案的內容有重大分歧意見且理由較為充分的。
　　第十五條　規范性文件草案須按下列規定報經制定機關有關會議集體討論決定：
　�。ㄒ唬┦屑皡^（市）縣人民政府的規范性文件，應當經政府常務會議討論決定；
　�。ǘ�）其他規范性文件，應當經制定機關辦公會議討論決定。
　　未經法制機構合法性審查的規范性文件，制定機關不得將其列入有關會議討論。
　　第十六條　經制定機關有關會議討論通過的規范性文件，由主要負責人或者由主要負責人授權的其他負責人簽署發布。
　　制定機關主要負責人或者主要負責人授權的其他負責人簽署之日，即為規范性文件發布之日。
　　第十七條　規范性文件未經聽取意見、合法性審查及有關會議討論決定的，不得發布施行。
　　第十八條　有下列情形之一的，經制定機關負責人批準，可以簡化本規定第十條、第十三條、第十五條規定的制定程序：
　　（一）為預防、應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件，保障國家安全、經濟安全、社會穩定和其他重大公共利益，需要立即制定和施行規范性文件的；
　�。ǘ�）執行上級行政機關的緊急命令和決定，需要立即制定和施行規范性文件的；
　�。ㄈ�）需要立即施行的臨時性措施；
　�。ㄋ模┮罁�法律、法規、規章授權例行調整和發布標準的；
　　（五）需要簡化制定程序的其他情形。
　　按照前款規定簡化制定程序的，制定機關的辦公廳（室）必要時可以就有關問題同時征求制定機關的法制機構的意見。
　　第十九條　規范性文件應當由制定機關按照政府信息公開的有關規定向社會公布。未向社會公布的，不得作為實施行政管理的依據。
　　規范性文件應當在政府信息公開網站或政府公報上公布，還可以通過報紙、雜志、廣播、電視等新聞媒體公布。
　　第二十條　制定機關通過新聞媒體公布通告、公告類規范性文件，應當在送交新聞媒體公布前，持加蓋制定機關印章的通告、公告文本、法律依據、法制機構審查意見等，報本級政府法制機構進行審查。
　　本級政府法制機構應當自收到通告、公告類規范性文件之日起3個工作日內審查完畢。
　　未經本級政府法制機構審查批準的通告、公告類規范性文件，不得通過新聞媒體公布。
　　第二十一條　規范性文件應當自發布之日起30日以后施行，但因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者發布后不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家政策執行的除外。
　　第二十二條　規范性文件在一定時期內適用的，應當規定有效期。規范性文件未規定有效期的，有效期最長為5年。標注“暫行”、“試行”的，有效期不超過2年。有效期滿的，規范性文件自動失效。
　　第二十三條　規范性文件的解釋權屬于規范性文件的制定機關。
　　規范性文件有下列情況之一的，由制定機關解釋：
　　（一）規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；
　　（二）規范性文件制定后出現新的情況，需要明確適用規范性文件依據的。
　　規范性文件需要解釋的，由該文件的起草部門提出解釋意見，經制定機關的法制機構審查后，報制定機關審查公布。
　　規范性文件的解釋與規范性文件有同等效力。
　　第二十四條　規范性文件實行評估制度。規范性文件有下列情形之一的，制定機關或者實施機關應當進行評估：
　�。ㄒ唬┮幏缎晕募�有效期滿前6個月，制定機關認為需要繼續實施的；
　�。ǘ�）制定機關或者實施機關認為有必要評估的。
　　制定機關應當根據評估意見決定規范性文件是否繼續實施、修改或者廢止。
　　第二十五條　規范性文件實行定期清理制度。制定機關應當每隔兩年對規范性文件進行一次清理。對不符合經濟社會發展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協調的，制定機關應當即時予以清理。
　　規范性文件清理后，制定機關應當向社會公布清理結果，包括廢止和繼續有效的規范性文件目錄。未列入繼續有效目錄的規范性文件，不得作為行政管理的依據。

第三章　規范性文件的備案

　　第二十六條　市及區（市）縣人民政府的法制機構負責規范性文件的備案監督工作。
　　第二十七條　制定機關依照下列規定向上級行政機關（以下統稱備案監督機關）報送備案：
　�。ㄒ唬﹨^（市）縣人民政府、市人民政府工作部門、市人民政府派出機構制定的規范性文件，報市人民政府備案；
　　（二）鄉（鎮）人民政府、區（市）縣人民政府工作部門制定的規范性文件，報區（市）縣人民政府備案；
　�。ㄈ�）實行垂直管理的市人民政府工作部門的下屬機關依法制定的規范性文件，報市人民政府工作部門備案，同時抄報本級人民政府；
　　（四）可以依法制定規范性文件的組織制定的規范性文件，報本級人民政府備案。
　　兩個或兩個以上行政機關聯合制定的規范性文件，由主辦機關按前款規定報送備案。
　　市人民政府制定的規范性文件的備案，依據國家、省有關規定執行。
　　報送備案的規范性文件，徑送備案監督機關的法制機構。
　　第二十八條　制定機關應當自規范性文件發布之日起15日內報送備案。報送備案時應當提交下列材料：
　�。ㄒ唬┮幏缎晕募�備案報告1份；
　�。ǘ�）規范性文件正式文本2份（附電子文本1份）；
　　（三）規范性文件起草說明1份；
　�。ㄋ模┲贫�機關法制機構書面審查意見1份；
　　（五）規范性文件的制定依據目錄1份；有法律、法規、規章以外制定依據的，應當同時附具該依據文本1份。
　　規范性文件的起草說明應當包含規范性文件制定的必要性、可行性、聽取意見情況、重大分歧意見的協調結果、集體討論決定的有關會議情況等內容。規范性文件適用簡化制定程序的，或者自發布之日起不足30日即施行的，還應當在起草說明中注明理由。
　　采用電子政務備案系統報送備案的，不再報送紙質文本。
　　第二十九條　報送規范性文件符合本規定第二條、第二十七條第一款、第二十八條第一款規定的，備案監督機關的法制機構予以備案登記。報送備案的文件不屬于本規定第二條所稱的規范性文件，或者不符合本規定第二十七條第一款規定的，將材料退回制定機關，并說明理由；報送備案的材料不符合本規定第二十八條第一款規定的，暫緩辦理備案登記，通知制定機關補充材料后重新報送備案。
　　第三十條　　備案監督機關的法制機構應當就下列事項對報送備案的規范性文件進行審查：
　�。ㄒ唬┍疽幎ǖ谑�三條第二款、第三款規定的審查內容；
　�。ǘ�）是否符合本規定第十五條規定程序；
　　（三）其他審查事項。
　　第三十一條　備案監督機關的法制機構對規范性文件進行審查時，需要制定機關補充相關材料或者說明有關情況的，制定機關應當在規定的期限內予以補充或者說明；需要有關部門協助審查、提出意見或者提供法律依據的，有關部門應當及時回復。
　　第三十二條　備案監督機關的法制機構審查規范性文件，應當按照下列規定處理：
　　（一）規范性文件合法，并且不存在明顯不合理情形的，準予備案。
　�。ǘ�）規范性文件有下列情形之一的，責令制定機關限期撤銷或糾正該文件。制定機關應當在規定期限內執行，并向備案監督機關的法制機構書面報告處理結果；制定機關無正當理由逾期未撤銷或糾正的，可以提請備案監督機關予以撤銷。
　　1．超越制定機關法定職權或者法律、法規、規章授權范圍的；
　　2．內容與法律、法規、規章、相關政策和上級機關有關規定相抵觸的；
　　3．含有地方保護、行業保護內容的；
　　4．顯失公正的。
　　（三）規范性文件的制定程序不符合本規定的，責令制定機關限期補正程序后重新報送備案。
　�。ㄋ模﹤浒傅囊幏缎晕募�之間對同一事項規定不一致的，可以責成制定機關自行協調。協調未達成一致意見的，由備案監督機關的法制機構組織協調；協調不成的，報備案監督機關決定。
　　（五）規范性文件的制定依據相互矛盾或者抵觸，而備案監督機關無權處理的，應當向上一級政府法制機構報告，或者提請有權機關依法處理。
　　第三十三條　已發布的規范性文件被撤銷或者內容作了修改，制定機關應當在規范性文件的原公布范圍內，公布該規范性文件被撤銷或者變更內容的公告。
　　第三十四條　備案監督機關的法制機構應當自辦理規范性文件備案登記之日起15個工作日內提出審查意見。對專業性比較強或者情況特殊的，經本機關負責人批準可以延長審查期限，延長的期限最長不得超過15日。延長審查期限的，應當通知制定機關。
　　本規定第三十一條補充材料和協助審查期限不計入前款規定的審查期限。
　　第三十五條　公民、法人或者其他組織認為規范性文件侵犯了自己的合法權益，或者認為規范性文件與法律、法規、規章和國家方針、政策相抵觸，或者超越法定權限，違反制定程序的，可以向制定機關或者備案監督機關的法制機構提出書面審查申請。書面審查申請包括申請人姓名或者名稱、申請審查事項以及理由、申請人聯系方式、申請日期等。
　　制定機關或者備案監督機關的法制機構應當對申請事項予以核實，并自收到書面審查申請之日起30日內將處理情況告知申請人。情況復雜的，經本機關負責人批準，可以延長30日，但不含需要有關部門協助審查所需的時間。
　　第三十六條　備案監督機關的法制機構應當通過政府信息公開網站和政府公報，定期向社會公告準予備案的規范性文件目錄。
　　備案監督機關作出予以撤銷規范性文件決定的，備案監督機關的法制機構應當通過政府信息公開網站和政府公報，及時向社會公告有關規范性文件的目錄。

第四章　考核監督和責任追究

　　第三十七條　規范性文件制定和備案工作，納入全市依法行政考核。
　　第三十八條　制定機關應當于每年1月底前，將本機關上一年度發文登記簿復印件報送備案監督機關的法制機構備查。
　　備案監督機關的法制機構可以通過調閱抽查制定機關發文登記簿中有關文件的方式，對規范性文件制定和備案情況進行監督檢查，制定機關應當予以配合。
　　第三十九條　備案監督機關的法制機構應當于每年1月底前就上一年度規范性文件的備案審查情況，向備案監督機關報告，同時抄送上一級備案監督機關的法制機構。
　　備案監督機關的法制機構應當對規范性文件備案審查情況進行定期通報。
　　第四十條　違反本規定的，由備案監督機關的法制機構按照下列規定處理：
　�。ㄒ唬┍疽幎ǖ谖鍡l規定以外的組織制發文件的，給予通報批評，并提請備案監督機關撤銷該文件；造成不良影響或嚴重后果的，建議任免機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
　�。ǘ�）制定機關發布規范性文件不按照規定報送備案的，責令限期補報，審查后按照第三十二條規定處理；逾期不補報的，給予通報批評。不報送備案的規范性文件存在第三十二條第（二）項所列問題之一，造成不良影響或者嚴重后果的，建議任免機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
　�。ㄈ�）制定機關不按照規定將發文登記簿復印件報送備查，經督促仍不報送的，給予通報批評。
　�。ㄋ模┲贫�機關拖延執行或者拒不執行備案監督機關的法制機構審查處理意見的，給予通報批評；造成不良影響或者嚴重后果的，建議任免機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
　�。ㄎ澹┲贫�機關對公民、法人或其他組織提出意見的規范性文件逾期未處理的，責令限期改正；造成不良影響的，建議任免機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
　　第四十一條　備案監督機關的法制機構收到規范性文件不予審查、對審查發現的問題不予糾正或對公民、法人或其他組織提出意見的規范性文件逾期未處理的，由備案監督機關責令限期改正；造成不良影響的，由任免機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第五章　附　則

　　第四十二條　市及區（市）縣人民政府辦公廳（室）經本級人民政府同意制定的規范性文件，按照本級人民政府規范性文件管理。
　　第四十三條　規范性文件的修改、廢止，適用本規定。
　　第四十四條　本規定自2011年8月1日起施行。《大連市人民政府關于印發大連市行政規范性文件備案監督辦法的通知》（大政發 [2007] 46號）同時廢止。