國務院關于進一步做好旅游等開發建設活動中文物保護工作的意見

國發 〔2012〕 63號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
我國是歷史悠久的文明古國，擁有極其豐富的文物資源。各類文物既是中華民族優秀傳統文化的重要載體，也是旅游業可持續發展的重要基礎。國家高度重視在旅游等開發建設活動中的文物保護工作，采取了一系列措施，既確保了文物安全，又有效利用了文物資源。但是也存在有的地方違法轉讓、抵押國有不可移動文物，將國有不可移動文物作為企業資產經營，過度開發利用文物資源、導致文物破壞或損毀，甚至擅自拆除文物古跡和歷史文化街區、村鎮以及歷史建筑等問題。為進一步做好旅游等開發建設活動中的文物保護工作，現提出以下意見：
一、嚴格執行文物保護法律法規。國有不可移動文物不得轉讓、抵押，不得作為企業資產經營。文物古跡和歷史建筑應當盡可能實施原址保護，不得擅自拆除、遷移。對于歷史文化街區、村鎮，要逐步改善基礎設施、公共服務設施和居住環境，不得擅自拆除。國有不可移動文物已經全部毀壞的，不得擅自在原址重建、復建。辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位，所在地人民政府應當依法設立專門機構負責管理，不得將文物保護單位管理機構作為企業的下屬機構或交由企業管理。國有其他文物也要按照文物保護法律法規嚴格管理，不得贈與、出租或者出售給其他單位、個人，也不得抵押或作為企業資產經營。
二、嚴格履行涉及文物的旅游等開發建設活動審批。要加強各級文物保護單位的規劃編制工作，提高規劃的科學性。各地編制旅游等開發建設規劃要符合城鄉規劃，并與文物保護單位的規劃相銜接，堅持文物保護優先，把文物安全放在首位。旅游等開發建設項目要嚴格履行基本建設審批程序。在文物保護單位和歷史文化街區、村鎮以及歷史建筑的保護范圍和建設控制地帶內實施建設工程的，要事先依法征得文物行政部門同意，報城鄉規劃部門批準；未經文物行政部門同意的，不得立項，更不得開工建設。
三、合理確定文物景區游客承載標準。文物、旅游等部門要立足文物安全，科學評估文物資源狀況和游客流量，合理確定文物旅游景區的游客承載標準，并向社會公布。對于古遺址、古建筑、石窟寺等易受損害的文物資源，要通過預約參觀、錯峰參觀等方式調節旅游旺季的游客人數，防止背離文物旅游景區實際、片面追求游客規模。要定期對利用古遺址、古建筑、石窟寺等易受損害的文物資源開展旅游等開發情況進行安全評估，對可能造成文物資源破壞的要及時采取保護措施，確保文物安全。
四、加大對文物保護的投入。各級人民政府要將文物保護經費列入本級財政預算，保證財政撥款隨著財政收入增長而增加。要切實保障文物保護單位的日常維護經費和文物保護的搶救性投入。要加大基礎建設投入，改善文物本體及其環境狀況，加強文物保護基礎設施和安全設施建設。國有文物保護單位的事業性收入應當專門用于文物保護。鼓勵社會力量采取捐贈、設立文物保護社會基金等方式參與文物保護。文物旅游景區經營性收入要優先用于文物保護，具體比例由地方人民政府確定。文物保護單位管理機構要加強資金管理，嚴格遵守財務制度，提高資金使用效益。
五、加強文物旅游的指導和監管。旅游、文物等部門要把依法保護文物、確保文物安全列入旅游景區質量標準管理體系。對文物保護與安全管理規定不落實，造成文物破壞、損毀的，要依照相關規定處理并通報批評，涉嫌違法的要依法追究相關單位和人員責任。要建立文物旅游突發事件應急預警機制、巡視檢查制度、專家咨詢制度，定期組織評估文物保護與旅游發展狀況并向社會公布，促進文物保護和文物資源的合理利用。
六、切實落實文物保護責任。縣級以上地方人民政府及其文物行政部門是文物保護的第一責任人。地方各級人民政府要切實加強對文物保護工作的領導，把文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，加強文物保護機構隊伍建設，定期解決文物保護面臨的問題。國務院每兩年組織開展一次文物保護法律法規落實情況檢查，對領導不力、玩忽職守、決策失誤，造成文物破壞損毀的，要嚴肅追究責任。
七、認真履行文物保護職責。進一步發揮全國文物安全工作部際聯席會議制度的作用，對各地在旅游等開發建設活動中文物保護情況進行督導。文物行政部門要加強對文物保護的監督管理，統籌協調和指導文物保護工作，履行文物行政執法督察職責；旅游部門要在發展旅游中切實落實文物保護的相關規定；發展改革部門要加大對文物保護設施的投入，把好文物旅游基本建設項目立項審批關；財政部門要加大文物保護經費的投入，加強經費使用的監督管理；國土資源部門要加強對國有不可移動文物、考古遺址等重點文物保護用地及規劃的監管；城鄉規劃、文物部門要加強對歷史文化名城和歷史文化街區、村鎮以及歷史建筑的保護；公安部門要加強對損毀文物特別是國家保護的珍貴文物或損毀全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的違法犯罪活動的查處力度。
八、依法糾正違法違規行為。各地要對本行政區域內旅游等開發建設活動中涉及文物古跡和歷史文化街區、村鎮以及歷史建筑等的保護情況進行一次檢查，全面摸清有關情況，依法糾正違法違規行為。
（一）對于將國有不可移動文物轉讓、抵押的，要限期改正，予以回購、終止抵押。對于將國有不可移動文物作為企業資產經營的，要限期將其從企業資產中剝離；暫不具備剝離條件的，可以設定過渡期，并由省級人民政府向國務院報告。
（二）對于游客接待量超過承載量，造成文物破壞或可能造成文物安全隱患的，要限期改正。
（三）對于擅自拆除文物古跡和歷史文化街區、村鎮以及歷史建筑的，由縣級以上地方人民政府或其城鄉規劃、文物等部門依法定職權責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取其他補救措施。歷史文化街區、村鎮遭到嚴重破壞的，由批準機關撤銷歷史文化街區、村鎮稱號。
（四）對于將文物保護單位管理機構作為企業的下屬機構或交由企業管理的，要從企業中分離，恢復文物保護單位管理機構的事業單位性質，交由文物行政部門管理。
（五）對于把歷史文化街區、村鎮整體出讓給企業管理經營的，要予以糾正。暫不具備條件的，應當由省級人民政府向國務院說明情況。
在檢查工作中，對涉嫌違法的行為，要依法追究相關單位和人員的法律責任。檢查結束后，各省、自治區、直轄市人民政府要在2013年5月底前將檢查情況上報國務院。國務院將組織督查組對各地檢查情況進行督導。



國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2012年12月19日