人民銀行關于印發《關于中國支付體系發展（2011-2015年）的指導意見》的通知

銀發〔2012〕4號



中國人民銀行上�？偛�；各分行、營業管理部；各省會（首府）城市中心支行；各副省級城市中心支行；國家開發銀行；各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行；中國郵政儲蓄銀行；中央結算公司、中國銀聯、上海清算所、支付清算協會：
　　根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，結合“十二五”期間我國支付體系發展需要，人民銀行組織相關部門制定了《關于中國支付體系發展（2011-2015年）的指導意見》，現印發給你們，請認真學習并組織貫徹執行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 人民銀行
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年一月五日




關于中國支付體系發展（2011-2015年）的指導意見

　　支付體系是經濟金融體系的重要組成部分，是一國經濟金融運行的基礎。安全、高效的支付體系不僅有利于密切各金融市場有機聯系，改善金融服務，推動金融創新，促進經濟增長，滿足社會公眾日益增長的支付服務需求，而且有利于防范金融風險，維護金融穩定，堅定社會公眾對貨幣及其轉移機制的信心。本指導意見主要闡明當前和今后一段時期支付體系發展的政策取向，明確支付體系建設的工作重點，引導支付服務市場的主體行為，是為促進我國支付體系建設、適應經濟金融發展而發布的第一個支付體系中期發展指導性文件，是政府相關職能部門履行職責的重要依據。
　　一、發展現狀
　�。ㄒ唬┲Ц扼w系建設成就。
　　近年來，我國支付體系建設取得顯著成就，在促進經濟社會發展方面發揮了重要作用。支付體系服務主體多元化發展，形成包括中國人民銀行、銀行業金融機構和其他機構的組織格局。人民幣銀行結算賬戶管理體系不斷完善，金融賬戶實名制穩步落實。非現金支付工具廣泛應用，形成以票據和銀行卡為主體，互聯網支付、移動支付等電子支付為補充的工具系列。支付清算結算基礎設施不斷完善，建成以中國人民銀行支付系統為骨干，銀行業金融機構行內支付系統為主體，銀行卡跨行交易清算系統、外匯結算系統等為重要組成部分的系統架構。支付體系監督管理機制初步形成，建立了支付清算結算法律法規制度框架，確立了“安全”和“高效”并重的監管目標，明確了監管范圍和監管手段，風險防范能力不斷增強。農村地區支付服務廣度不斷拓展，農村支付服務環境持續改善�？缇迟Q易人民幣結算和投資有序開展，跨境人民幣清算渠道初步形成。
　�。ǘ�）支付體系發展面臨的機遇和挑戰。
　　我國支付體系發展前景廣闊、任重道遠。未來一段時期，支付體系建設面臨難得的歷史機遇：經濟社會持續快速發展，交易活動日益頻繁，支付服務需求旺盛。金融改革深入推進，金融市場逐步完善，市場的廣度和深度不斷拓展。綜合國力顯著增強，對外經貿往來日益密切，人民幣的國際地位持續提升。國際社會愈加關注利用支付體系防范系統性金融風險的重要性，積極制定和出臺金融市場基礎設施國際標準和準則。國際金融危機的影響強化了監督管理支付系統、證券結算系統、中央對手等金融市場基礎設施的必要性。這些因素一方面對我國支付體系建設提出了更高的要求，另一方面也為支付體系加快發展提供了良好的環境和機遇。
　　同時，我國支付清算結算法規制度亟待更新完善、支付系統與證券和外匯結算系統需進一步協調發展、城鄉支付服務環境發展不平衡、市場機制的主導作用尚未充分發揮、支付體系監管協調機制不完善等問題依然突出，支付體系建設面臨新的形勢和挑戰：支付服務需求日益多樣化、差異化和個性化，推動各種業務不斷創新；支付工具電子化趨勢明顯，電子商業匯票應用方興未艾，銀行卡普及率和創新能力不斷提高，預付卡、互聯網支付、移動支付發展迅猛；支付服務市場競爭激烈，支付機構參與支付服務市場豐富了以銀行業金融機構為基礎的支付服務主體格局；現代信息技術在支付領域廣泛應用，支付信息安全的重要性愈發突出；支付結算系統的相互依賴性不斷加深，支付體系復雜性增強，支付體系監管面臨新的挑戰。在新形勢下推進我國支付體系建設，著力解決突出問題，化挑戰為機遇，是當前保持經濟金融平穩運行和實現支付體系科學發展的內在要求。
　　二、指導思想、基本原則和主要目標
　�。ㄒ唬┲笇�思想。
　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以建設安全、高效的支付體系為宗旨，全面推動支付體系的科學發展，鼓勵創新，防范支付風險，維護金融穩定，促進社會經濟發展。
　　（二）基本原則。
　　——堅持循序漸進，統籌兼顧。堅持支付基礎設施建設與法規制度建設同步推進，促進支付系統與外匯結算系統、證券結算系統協調發展。堅持支付體系建設的統籌規劃和循序漸進，逐步縮小城鄉支付服務環境差距，推動境內支付與跨境支付統籌發展，實現支付體系全面協調可持續發展。
　　——堅持市場主導與政府推動相結合。全面發揮市場機制在支付體系發展中的主導作用，優化支付服務市場安排，促進行業自律，優化市場秩序，鼓勵公平競爭，滿足社會多樣化支付服務需求。充分重視政府在加快支付基礎設施建設、促進非現金支付工具發展、推進支付產業信息標準制定、強化支付體系監督管理中的推動作用，依法發展、依法監管。
　　——堅持鼓勵創新與防范風險并重。積極支持以市場需求為導向的各類業務創新。有效開展支付體系監督管理，引導支付服務市場規范發展，防范支付風險，促進支付服務環境不斷優化。
　�。ㄈ�）主要目標。
　　進一步完善以服務社會公眾為宗旨，以滿足支付需求為導向，中國人民銀行、銀行業金融機構、支付機構以及各類清算組織、外匯結算機構、行業自律組織等共同參與的支付體系服務主體多元化格局。建立健全有利于規范管理和風險防范、促進市場競爭和金融創新、維護消費者合法權益的支付清算結算法律法規與監督管理體系。完善以中國人民銀行支付系統為中樞，銀行業金融機構行內支付系統為基礎，外匯結算系統等為重要組成部分，銀行卡跨行交易清算系統及其他零售支付系統并存的現代支付清算結算網絡體系。完善以票據和銀行卡為主體，以電子支付方式為發展方向，適應多種經濟活動需要的支付工具體系。進一步健全以金融賬戶實名制度為基礎，以不斷優化的金融賬戶管理手段為支撐的金融賬戶管理體系。研究支付交易信息標準，促進支付清算結算系統互聯互通、信息共享和業務協同，為加強支付體系監管提供基礎支撐。結合農村地區不同支付服務需求，創新和推廣非現金支付工具，引導因地制宜地布設各類配套設施，全面改善農村支付服務環境。積極開展支付體系國際交流與合作。
　　三、主要任務
　�。ㄒ唬┙∪�支付體系法律法規制度，夯實支付體系發展的法律基礎。
　　研究制定支付系統管理法規制度。完善支付系統規則設計，明確支付指令、結算最終性和軋差安排的法律地位及法律效力，做好與《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國企業破產法》、《中華人民共和國反洗錢法》等相關法律的銜接。提升支付系統管理制度的法律層次，研究擬訂《支付系統監管條例》、《非金融機構支付服務管理條例》。制定重要支付系統判斷標準，提高重要支付系統監管透明度，切實防范系統性風險，保障系統參與者及社會公眾的合法權益。
　　建立健全非現金支付工具法規制度。推動《中華人民共和國票據法》、《票據管理實施辦法》和《支付結算辦法》的修訂工作，明確電子票據的法律地位及法律效力。推動出臺《銀行卡條例》，做好《銀行卡收單業務管理辦法》的制定實施工作。制定與完善互聯網支付、移動支付等新興支付方式的業務管理辦法。整合完善人民幣銀行結算賬戶管理制度，統一規范人民幣銀行結算賬戶管理。
　　完善外匯結算法規制度。明確外匯交易集中清算的法律地位，確保外匯交易的結算最終性，保障清算機構對擔保品優先受償權。理順外匯交易、清算、結算機構及市場參與者的法律關系，明確各主體間市場協議的法律地位，保障各參與者的合法權益。增強交易、清算、結算過程之間的信息互通與共享。
　　完善債券交易結算法規制度。推動債券電子簿記法規建設，保障電子化證券的法律權利。研究明確債券結算機構、金融機構和投資者之間的法律關系。處理好《中華人民共和國證券法》與《中華人民共和國企業破產法》相關規定的銜接，落實保障證券結算優先原則，確保結算最終性。
　　完善支付清算結算服務收費定價機制。根據經濟金融的改革與發展水平，不斷完善支付清算結算服務收費定價機制，推動支付服務市場化、規范化發展，倡導風險、成本與收益相匹配的定價策略，保護消費者合法權益。協調推動農村地區非現金支付服務優惠支持政策出臺，有效降低農村地區非現金支付工具使用成本。
　�。ǘ�）扎實推進金融基礎設施建設，構建安全高效的資金、證券結算系統網絡。
　　完善支付清算網絡體系。整合中國人民銀行支付系統，建成功能更完善、架構更合理、管理更先進的第二代支付系統，合理規劃和部署現有應用系統遷移工作。推進支付體系災備體系建設，提高業務連續性保障能力。充分發揮銀行業金融機構行內支付系統的基礎性功能。積極支持各類市場主體在零售支付系統建設中發揮作用，推動零售支付系統服務功能的持續優化，為社會公眾提供更加安全、便捷、低成本的支付服務。鼓勵提供靈活多樣的系統接入方式，廣泛支持農村地區銀行業金融機構使用各類支付清算系統，推進農村地區支付環境建設。
　　提升外匯結算系統功能。研究推動外匯結算系統與境內外支付系統的銜接應用，提高外匯結算效率。進一步豐富外匯結算系統功能，支持外匯業務創新，努力推進外匯交易同步收付（PVP）的實施，有效防范外匯結算風險。
　　加強債券市場基礎設施建設。研究多幣種證券清算結算及跨境交易的清算結算，推動實現債券市場凈額結算。研究推動債券結算系統功能優化，支持資本市場發展與創新，不斷滿足新業務、新產品的結算需求。提高利用中央銀行貨幣進行證券資金結算的比重，發揮支付系統與證券結算系統聯合運行的優勢。
　　協調支付系統和證券結算系統的發展。完善各系統的準入、退出標準，研究各系統之間互聯互通標準，實現各系統的協調發展，進一步發揮支付系統和證券結算系統在貨幣政策、金融市場、金融創新和經濟發展方面的支持作用。完善各系統的危機處置預案和應急計劃，健全各系統安全穩定運行的評估機制和考核機制，切實提高各系統應對突發事件的處置能力，穩步提升各系統的安全性與可靠性。協調支付系統和證券結算系統之間的結算過程，有效防范跨系統風險。
　　（三）鼓勵非現金支付工具發展創新，推動非現金支付工具的普及應用。
　　繼續推動票據業務創新。支持和推動票據影像業務和電子票據的發展，降低票據處理成本、提高票據支付效率，保障票據支付安全。充分發揮電子商業匯票系統效能，研究引入電子票據新品種，推動票據市場統一化、電子化進程。提升紙質票據防偽技術及核驗水平，確保票據使用安全。
　　大力支持銀行卡產業發展。規范銀行卡發行。繼續擴大銀行卡受理范圍，不斷改善受理環境，全面促進銀行卡應用，提高支農、惠農卡普及率。規范收單市場秩序，強化特約商戶和受理終端管理。推動金融IC卡（金融集成電路卡）與公共服務應用的結合。建立科學合理的銀行卡業務發展評估指標體系，完善銀行卡業務發展量化考核機制。進一步加強銀行卡風險管理，完善聯合整治銀行卡違法犯罪工作機制，加大打擊銀行卡違法犯罪活動的力度。
　　推動新興電子支付業務健康有序發展。完善電子支付業務規則和風險控制措施，加強電子支付標準建設，鼓勵新興電子支付業務發展。加強銀行業金融機構電子支付管理，規范支付機構電子支付平臺的發展。強化對支付機構的信息安全和風險管理要求，保障客戶資金安全，促進電子支付業務健康發展。
　　積極推動非現金支付工具的普及推廣。加大支付結算知識宣傳普及力度，推動銀行業金融機構加大非現金支付工具配套設施布放力度，引導和鼓勵社會公眾使用非現金支付工具。緊密結合農村實際，充分利用農村地區網絡通信設施，推動切合農村實際的電子支付工具在農村地區的應用和普及。鼓勵和推動非現金支付工具在國家糧食、農副產品收購以及果蔬、農業生產資料等各類專業市場的廣泛應用。
　�。ㄋ模﹥灮�賬戶服務和管理，增強社會誠信意識。
　　推進落實金融賬戶實名制。加強落實賬戶實名制監督檢查，探索建立落實賬戶實名制長效機制。加強身份識別手段，提高身份識別有效性，完善聯網核查公民身份信息系統功能，探索建立信息共享機制，健全聯網核查疑義信息反饋核實及爭議處理機制。
　　改進銀行賬戶管理體系。研究擬訂《人民幣銀行結算賬戶管理條例》。研究完善金融賬戶賬號編碼規則，建設全國集中人民幣銀行結算賬戶管理系統。不斷完善銀行賬戶司法、稅務、審計等有權部門查詢、凍結、扣劃制度，依法保護各方的合法權益。提高農村地區銀行賬戶的普及率，在依法合規、防范風險的前提下，適當簡化開戶手續，促進農村地區銀行賬戶的開立和使用，為非現金支付結算業務發展創造便利條件。
　�。ㄎ澹┘訌娭Ц扼w系監督管理，維護支付體系安全穩定運行。
　　明確支付體系監督管理的重點。充分發揮中國人民銀行維護支付、清算系統正常運行的職能及相關金融行業監管部門在金融體系中的法定監管作用，加強對支撐金融市場運行的支付系統和證券結算系統等的監督管理。及時完整地獲取金融市場的交易和風險敞口信息，加強監控同一金融機構作為多個系統參與者時所承受的信用風險和流動性風險，盡早發現、預警和防范系統性風險，切實維護支付體系的安全、高效與穩定運行。
　　強化支付體系監督管理措施。合理設計支付體系統計監測指標，進一步完善支付信息采集、匯總、分析手段。參照《重要支付系統核心原則》、《證券結算系統建議》等國際標準，適時開展各類支付清算結算基礎設施的評估工作。
　　完善支付體系監管機制。建立健全中國人民銀行、金融行業監管部門的監管協調機制，有效形成監管合力。切實推動支付清算行業自律管理，維護支付服務市場的競爭秩序。加強人才隊伍建設，提高監督管理水平。加強監管部門與社會公眾的溝通，提高支付體系監管透明度。
　　健全支付機構監管機制。落實《非金融機構支付服務管理辦法》及配套措施，明確支付機構從事網絡支付、預付卡發行與受理、銀行卡收單等支付服務的資質和要求，引導督促支付機構規范發展。建立健全“政府監管、行業自律、公司治理、自我約束”的非金融機構支付業務監管體系，有效防范支付風險，切實保障消費者資金安全，維護支付服務市場的穩定運行。
　�。�六）加強支付體系國際交流與合作。
　　積極參與支付結算國際交流與合作。積極參與支付清算結算國際和區域性合作組織，研究國際國內支付體系標準銜接機制，在支付結算國際規則與國際標準制定方面發揮更大作用。統籌研究跨境人民幣業務處理系統建設以及跨境債券平臺基礎設施建設，為跨境經貿往來和金融中介活動提供更加可靠的清算結算安排。研究加強跨境人民幣支付信息安全管理，確保我國金融信息安全。
　　推進支付服務市場對外開放。支持銀行業金融機構積極開展國際結算業務，在風險可控和經濟可行的前提下，推動業務、機構不斷向境外延伸。暢通人民幣跨境支付渠道，完善人民幣跨境清算體系。推動境內及跨境外幣支付系統協調發展，提高外幣支付效率。
　　四、組織實施
　�。ㄒ唬┟鞔_實施責任。
　　中國人民銀行依法加強規劃制定與實施的組織領導，牽頭制定各項目標任務的分解落實方案，完善工作機制，落實工作責任，建立指導意見實施情況的監測評估制度，強化對指導意見實施情況的跟蹤分析。
　�。ǘ�）加強統籌協調。
　　中國人民銀行切實履行職責，加強指導意見實施的統籌協調。各有關部門積極配合、密切協作、加強溝通，建立健全中國人民銀行、金融行業監督管理部門的合作機制、工作協調聯動機制，充分發揮金融業監督管理部門的監管作用，加強監測和評估，維護支付體系的穩定，共同確保目標和任務落到實處。
　�。ㄈ�）營造良好輿論環境。
　　在城市和農村廣泛宣傳支付結算知識，培育社會公眾的現代支付理念。切實加強對支付安全知識的宣傳教育，不斷提高社會公眾防范支付風險的意識和能力。大力宣傳國家支付體系建設的政策導向和重要意義，為指導意見的實施創造良好的社會環境和輿論氛圍。