國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見

國土資發〔2012〕47號


各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關有關司局：

《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）下發以來，各地積極貫徹落實，節約集約用地工作取得明顯進展。但目前節約集約用地制度體系仍不健全，內容不完善，政策措施不配套，落實不到位，推進節約集約用地制度建設的任務還相當艱巨。為進一步貫徹落實十七屆三中、五中全會《決定》和中央領導同志對建立最嚴格的節約用地制度、實施節約優先戰略的指示，現就推進節約集約用地制度建設提出以下意見：

一、深刻認識大力推進節約集約用地制度建設的重大意義

黨中央、國務院高度重視節約集約用地工作，明確提出要建立健全嚴格的節約集約用地制度，并將資源節約確定為基本國策和優先戰略，多次對實行嚴格的節約用地制度提出明確要求。節約集約用地制度是我國土地管理制度中的一項基礎性制度，是保障和促進經濟社會科學發展的戰略舉措。積極推進節約集約用地制度建設和實施，是健全最嚴格的土地管理制度的重要組成部分；是完善節約集約用地法制、體制、機制的重要工作任務；是促進轉變土地利用方式和經濟發展方式，全面落實節約優先戰略的重要著力點；是落實最嚴格的耕地保護制度的重大舉措；是提升土地資源對經濟社會發展的承載能力和利用效益，破解“兩難”問題，促進城鄉建設用地合理布局和節約集約利用，保障和促進經濟社會可持續發展的重要途徑。各級國土資源主管部門要把思想認識統一到黨中央、國務院的決策部署上來，要從國家戰略和為子孫后代負責的高度，把加快推進節約集約用地制度建設和實施作為當前必須做好的一項重要工作任務，切實增強使命感和緊迫感，加快建設體系完備、措施有力、切實可行的節約集約用地制度。

二、大力推進節約集約用地制度建設的總體要求和基本原則

大力推進節約集約用地制度建設的總體要求是：緊緊圍繞科學發展主題和加快發展方式轉變主線，以保障經濟社會可持續發展為目標，以提升土地資源利用效率和土地投入產出水平為著力點，合理控制建設用地規模，優化土地利用布局和結構，拓展符合資源國情的建設用地新空間，創新節約集約用地模式，加強節約集約用地評價考核，促進各項建設少占地、不占或少占耕地，實現以較少的土地資源消耗保障支撐更大規模的經濟增長。

大力推進節約集約用地制度建設的基本原則是：堅持統籌城鄉用地，合理確定用地布局和結構；堅持建設用地總量控制和用途管制，促進土地利用和經濟發展方式轉變；堅持市場配置土地資源，提高土地承載能力和利用效率；堅持土地使用標準控制，嚴格用地約束；堅持節約集約用地評價考核，促進制度有效落實。

三、建立健全節約集約用地制度的基本內容

各地要按照“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”的框架體系，重點建立健全以下八項節約集約用地制度：

（一）土地利用總體規劃管控制度。實行建設用地總量控制，科學確定各類建設用地總量，落實土地利用總體規劃確定的建設用地規模、布局、結構和時序安排；實行以人均建設用地為基本標準的城鎮工礦用地規模控制，按照土地利用總體規劃確定的人均建設用地標準從嚴控制規劃期內城鎮工礦用地；實行農村建設用地規模控制，提高農村土地利用效率，確保農村現有建設用地總量不增加；實行建設用地布局和結構控制，以土地利用總體規劃統籌各區域、各業發展用地，強化產業發展、城鄉建設、基礎設施布局、生態環境建設等相關規劃與土地利用總體規劃的銜接；實行耕地和基本農田總量及空間（布局）控制，依據土地利用總體規劃劃定基本農田保護區并實行永久保護；實行建設用地功能區控制和空間管制，按照土地利用總體規劃劃定城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，劃定允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，落實建設用地管制邊界和管制區域；實行土地利用總體規劃自上向下逐級控制，下一級規劃不得突破上一級規劃確定的約束性指標和分區管制規定；實行土地利用總體規劃成果公告和調整評估制度，規劃編制要擴大公眾參與，規劃一經批準應依法予以公告；調整規劃的，必須就調整的必要性和合理性等進行評估，依法組織聽證和專家論證，并向社會公示。

（二）土地利用計劃調節制度。加強和改進土地利用年度計劃管理，嚴格控制新增建設用地總量和新增建設用地占用耕地的數量，降低經濟發展對土地資源的過度消耗；實行差別化的計劃區域調節政策，依據國家區域發展戰略，從嚴控制東部發達地區新增建設占用耕地計劃指標，合理安排中部和東北地區新增建設用地計劃指標，適當增加西部欠發達地區未利用地計劃指標；實行有保有控的產業用地政策，優先安排保障性住房和農民住房、環保、醫療衛生和現代服務業用地，合理安排重點能源、交通、水利等基礎設施項目用地，支持戰略性新興產業和高技術、高附加值、低消耗、低排放的新產業、新工藝、新產品項目用地；統籌安排城鄉建設用地增減掛鉤、圍填海用地和盤活存量建設用地；鼓勵符合條件的地區開展工礦廢棄地復墾調整利用和低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用。

（三）建設用地使用標準控制制度。實行建設項目用地準入標準，修訂和實施限制禁止用地目錄，控制資源消耗高、環境危害大、產能過剩、土地利用強度低、投入產出效益差的項目用地；實行城鄉統一的建設用地指標控制，完善科學可行的建設用地標準體系，修訂和實施工程建設項目用地指標，合理確定城鎮規劃區范圍以外的農村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面積，控制建設項目用地規模，逐步形成覆蓋城鄉、覆蓋各類產（行）業的建設用地使用標準體系；實行工業項目建設用地指標控制，適時修訂工業項目建設用地控制指標，明確工業項目投資強度、容積率、建筑系數、綠地率、非生產設施占地比例等控制性指標要求，實現工業用地節約集約和優化配置；探索建立經營性建設項目投資和產出標準體系，綜合評定土地利用效率和效益。

（四）土地資源市場配置制度。實行土地資源市場配置，完善國有土地出讓、租賃、作價入股等配置方式；實行經營性基礎設施用地有償使用，縮小劃撥供地范圍；堅持和完善國有土地招標拍賣掛牌出讓制度，依據規劃確定用途，通過市場競爭確定土地價格和用地者；加快推進經營性集體建設用地使用制度改革，城鎮建設用地范圍外依法取得的集體經營性建設用地使用權，可按有關規定采取公開規范的方式轉讓，與國有土地享有平等權益；鼓勵集體土地使用權人以土地使用權聯營、入股等形式興辦企業，盤活利用閑置土地和低效用地。

（五）節約集約用地鼓勵政策制度。實行開發區節約集約用地鼓勵政策，完善開發區節約集約利用評價、考核與升級擴區、優先安排建設用地指標相掛鉤的激勵機制。實行工業用地節約集約利用鼓勵政策，深化完善工業用地提高利用率和容積率不再增收土地價款的規定；實行優先發展產業的地價政策，各省（區、市）確定的優先發展產業且用地集約的工業項目，出讓底價可按不低于《工業用地出讓最低價標準》的70％確定。鼓勵地上地下空間開發利用，完善地上地下建設用地使用權配置方式、地價確定、權利設定和登記制度。實行城市改造中低效利用土地“二次開發”的鼓勵政策，在符合法律和市場配置原則下，制定規劃、計劃、用地取得、地價等支持政策，鼓勵提高存量建設用地利用效率。

（六）土地利用監測監管制度。實行土地供應全程監管，以供地前發布實施供地計劃、供后規范履行出讓合同（劃撥決定書）為重點，以國土資源遙感監測“一張圖”為基礎的綜合監管平臺為支撐，對土地供應總量、布局、結構、價格和開發利用情況實行全面監管，形成“全國覆蓋、全程監管、科技支撐、執法督查、社會監督于一體”的綜合監管體系；實行土地利用巡查，以鄉鎮國土所為平臺和依托，以建設項目開工、竣工、土地用途改變、土地閑置、土地開發利用強度為重點，開展動態巡查；實行土地開發利用信息公開，定期公布批而未供、供而未用、低效用地、合同履行等情況，擴大公眾參與，發揮社會監督作用。

（七）土地利用評價考核制度。實行城鄉建設用地節約集約利用評價考核，以上一級政府對下一級政府單位國內生產總值建設用地面積下降為考核重點，定期公布考核結果，作為控制區域建設用地規模、下達土地利用年度計劃的依據；定期開展開發區土地集約利用評價，評價結果作為開發區升級、擴區的依據；開展重點城市建設用地節約集約利用潛力評價，全面掌握城市建設用地利用狀況、集約利用程度、潛力規模與空間分布，評價結果作為科學用地管地、制定相關用地政策的重要依據。

（八）節約集約用地共同責任制度。努力爭取各級黨委政府對節約集約用地的領導，加強部門協同聯動，充分調動社會力量參與，著力構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任制度。

四、大力推進節約集約用地各項制度的有效落實

各地要按照本《意見》確立的節約集約用地制度體系，加快制度落實和體制機制創新。近期重點開展以下工作。

（一）全面部署開展節約集約用地制度建設工作。各省級國土資源主管部門要按照本《意見》要求，抓緊部署安排，全面開展制度建設的各項工作，2012年底前，基本建立符合本地區經濟社會發展水平、土地資源利用條件和發展需要的節約集約用地制度，研究出臺制度建設的規范性文件。各市、縣要按照部、省要求，抓緊制訂針對性強、可操作的政策措施，有效落實節約集約用地制度。同時，要按照“十二五”單位國內生產總值建設用地下降30%的目標，細化分解任務，逐級落實到市、縣，并建立年度實施評估制度。

（二）加快制定規劃管控和計劃調節的專項制度。為加快節約集約用地制度供給，部正在研究土地利用總體規劃實施管理、規劃定期評估和適時調整、土地利用計劃差別化管理、工礦廢棄地復墾調整利用、農民住房用地先使用后核準等規劃管控和計劃調節的專項制度和政策。各地要嚴格落實規劃管控制度，依據新一輪土地利用總體規劃劃定和保護基本農田，盡快落實建設用地管制邊界和管制區域；嚴格土地利用總體規劃審查，城鄉建設、區域發展、基礎設施建設等相關規劃不符合土地利用總體規劃的，不得通過規劃審查；突破土地利用總體規劃確定的約束性指標的，必須報原規劃審批機關批準。要實行土地利用計劃差別化管理，統籌安排區域用地計劃，優先保障農民宅基地等民生用地指標；合理安排城鄉建設用地增減掛鉤指標，重點支持小城鎮和中心村建設。

（三）進一步完善節約集約用地鼓勵政策。支持企業利用已有存量土地和原廠房興辦商務和信息服務、研發設計、文化創意、物品儲運、鮮活農產品銷售等服務業，鼓勵用地單位利用已有土地開發地下空間和“二次開發”。各地要加快研究促進經濟發展方式轉變和市場配置土地要求的供地政策和地價政策。進一步貫徹落實國家出臺的鼓勵企業兼并重組、促進旅游業和現代服務業發展、支持農產品批發市場建設等用地政策，促進企業依法依規和節約集約利用土地。

（四）積極開展節約集約用地試點創新。繼續深化已開展的增減掛鉤、工礦廢棄地復墾調整利用、低丘緩坡荒灘等未利用地開發、采礦用地臨時使用等節約集約用地改革試點，適時總結推廣。為規范推進改革，凡報國土資源部批準的節約集約用地改革試點，必須在“一張圖”為基礎的國土資源綜合監管平臺上運行，達不到條件的，不得開展試點。2012年，省級國土資源主管部門要重點推進節約集約用地制度實施中的試點創新，及時總結、評估，形成制度性成果。各市、縣要結合本地實際，研究制定行之有效的政策措施，創新節地模式，推廣節地技術，提升節地科技水平，推進節約集約用地制度在試點創新中不斷健全完善。

（五）嚴格執行建設用地標準，加強監測監管。2012年，各地要對建設用地使用標準進行全面清理，不符合節約集約用地要求的，應及時廢止；嚴格執行禁止和限制用地項目目錄，目錄明確不得用地的項目，不得辦理各項用地手續；嚴格執行《工業項目建設用地控制指標》、國家和地方頒布的建設項目用地標準，出讓合同或劃撥決定書要明確項目用地標準，并規定達不到標準的違約責任和處罰措施；對符合供地政策和產業政策、沒有用地標準或超過用地標準的建設項目，要依據項目節地評價結果供地。對國家相關部門頒布建設標準但尚未出臺用地標準的項目類別，各地要結合本地區土地資源條件和經濟社會發展現狀，加快制定用地標準。

完善土地市場監測監管系統和城市地價監測系統，有效發揮以國土資源遙感監測“一張圖”為基礎的綜合監管平臺對推進節約集約用地制度建設的重要支撐作用。要通過監測監管系統，逐步建立閑置土地的發現、轉辦、反饋、核實、處置、利用的常態化工作制度，推進批而未供土地的及時供應和開發利用。對房地產閑置土地，要加大公開督辦力度。

節約集約用地制度建設是一項系統工程，涉及面廣、政策性強，任務繁重，潛能巨大。各級國土資源主管部門要深刻領會節約集約用地制度建設的重大意義，認真把握總體要求和基本原則，加快研究落實《意見》確定的“八項制度”，切實加強組織領導，主要領導要親自抓、負總責，周密部署，確保工作的扎實推進。各省級國土資源主管部門要在2012年11月底前將落實本《意見》的情況報國土資源部。

本文件自下發之日起執行，有效期八年。



二〇一二年三月十六日