國家發展改革委、農業部、財政部關于印發“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案的通知

發改環資[2011]2615號


各省、自治區、直轄市發展改革委、經信委（經委、經貿委、工信委）、農業廳（農委）、財政廳（局）；新疆建設兵團發展改革委、農業廳、財政局：
為落實《國務院辦公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發[2008]105號，以下簡稱《意見》），加快推進農作物秸稈（以下簡稱“秸稈”）綜合利用，指導各地秸稈規劃的實施，力爭到2015年秸稈綜合利用率達到80%以上，國家發展改革委、農業部、財政部在各地報送“十二五”秸稈綜合利用規劃基礎上，制定了《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》，現印發你們，請結合本地區實際，認真貫徹執行。
附件： “十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案




國家發展改革委

農　　業　　部

財　　政　　部

二〇一一年十一月二十九日

附件：
“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案
我國是農業大國，農作物秸稈產量大、分布廣、種類多，長
期以來一直是農民生活和農業發展的寶貴資源。改革開放以來，
在黨中央、國務院強農惠農政策支持下，農業連年豐收,農作物
秸稈（以下簡稱“秸稈”）產生量逐年增多,秸稈隨意拋棄、焚燒
現象嚴重，帶來一系列環境問題。加快推進秸稈綜合利用，對于
穩定農業生態平衡、緩解資源約束、減輕環境壓力都具有十分重
要的意義。近年來，我國高度重視秸稈綜合利用工作，2008 年
國務院辦公廳印發了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意
見》（國辦發【2008】105 號），提出了秸稈綜合利用的目標任務、
重點和政策措施，在相關部門和各地區的共同努力下，秸稈綜合
利用得到了較快發展。
為指導“十二五”期間各地推進秸稈綜合利用工作，加快農
業循環經濟和新興產業發展，改善農村居民生產生活條件，增加
農民收入，保護生態環境，推動社會主義新農村建設，按照國務
院辦公廳文件要求，在分析全國秸稈資源量和綜合利用情況的基
礎上，制定本實施方案。
一、秸稈綜合利用現狀
（一）秸稈資源量
據調查統計，2010 年全國秸稈理論資源量為8.4 億噸，可
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收集資源量約為7 億噸。秸稈品種以水稻、小麥、玉米等為主。
其中，稻草約2.11 億噸，麥秸約1.54 億噸，玉米秸約2.73 億
噸，棉稈約2600 萬噸，油料作物秸稈（主要為油菜和花生）約
3700 萬噸，豆類秸稈約2800 萬噸，薯類秸稈約2300 萬噸。我
國的糧食生產帶有明顯的區域性特點，遼寧、吉林、黑龍江、內
蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四
川等13 個糧食主產省（區）秸稈理論資源量約6.15 億噸，占全
國秸稈理論資源量的73%。
（二）秸稈綜合利用情況及特點
2010 年，秸稈綜合利用率達到70.6%，利用量約5 億噸。其
中，作為飼料使用量約2.18 億噸，占31.9%；作為肥料使用量
約1.07 億噸（不含根茬還田，根茬還田量約1.58 億噸），占15.6%；
作為種植食用菌基料量約0.18 億噸，占2.6%；作為人造板、造
紙等工業原料量約0.18 億噸，占2.6%；作為燃料使用量（含農
戶傳統炊事取暖、秸稈新型能源化利用）約1.22 億噸，占17.8%，
秸稈綜合利用取得明顯成效。
1.多元化利用格局形成。秸稈由過去僅用作農村生活能源和
牲畜飼料，拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業原料和燃料等
用途；由過去傳統農業領域發展到現代工業、能源領域。秸稈能
源化利用發生了質的變化，從農民低效燃燒發展到秸稈直燃發
電、秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈干餾等高效利用。秸稈工業化利
用發展迅速，秸稈人造板、秸稈木塑等高附加值產品實現了產業
化生產，產品已經應用于北京奧林匹克公園、上海世博會等多項
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重大工程。
2．技術水平明顯提高。通過自主創新、引進消化吸收，多
項技術取得一定突破。秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈人造板、秸稈
木塑等綜合利用工藝技術以及秸稈聯合收獲、粉碎、拾撿打包等
機械裝備得到成功應用；秸稈直燃發電技術裝備基本實現國產
化；秸稈清潔制漿等多項技術的應用部分實現了造紙工業污水循
環利用和達標排放；自主研發的秸稈人造板粘合劑已經實現甲醛
零排放。
3．綜合效益快速提升。通過大力推進秸稈綜合利用，帶動
相關產業加快發展，重點地區的秸稈焚燒問題基本得到解決，大
氣環境污染問題得到有效緩解，帶動了農村剩余勞動力就業、促
進了農業增效和農民增收。2010 年養畜消耗的秸稈相當于節約
糧食5000 萬噸；作為燃料使用相當于節約標煤約6000 萬噸，實
現了環境效益、經濟效益和社會效益的多贏。
二、面臨的形勢及存在問題
氣候變化是當今全球面臨的重大挑戰，低碳綠色發展已成為
世界各國的共識。我國政府明確提出控制溫室氣體排放行動目
標，到2020 年非化石能源占一次能源的比重達到15％左右，單
位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年降低40%—45%。秸稈作
為優質的生物質能可部分替代和節約化石能源，有利于改善能源
結構，減少二氧化碳排放，緩解和應對全球氣候變化。國務院《關
于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，提出到2015 年秸稈綜
合利用率達到80%以上的目標。按照中央提出的建設生態文明的
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要求，發展節約型農業、循環農業、生態農業，加強生態環境保
護，既為秸稈綜合利用提供了新機遇，也提出了新要求、新挑戰。
雖然秸稈綜合利用工作取得積極進展，焚燒現象得到一定控
制，但是還面臨著一些問題：一是秸稈用之為寶、棄之為害的理
念還沒有深入人心，資源化、商品化程度低，區域間發展不平衡。
二是國家已出臺的一些鼓勵秸稈綜合利用的政策，農民直接受益
的不多，有待進一步完善。三是秸稈綜合利用企業規模小，缺乏
龍頭企業帶動，綜合利用產業化發展緩慢，要實現2015 年秸稈
綜合利用率超過80%的目標，任務仍相當艱巨。
三、指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想
全面落實科學發展觀，堅持資源節約和環境保護基本國策，
以提高秸稈綜合利用率為目標，以科技創新為動力，以制度創新
為保障，發揮市場機制作用，深入研究和完善鼓勵秸稈綜合利用
配套政策措施，因地制宜推進秸稈綜合利用工作，逐步形成秸稈
綜合利用的長效機制，促進秸稈的資源化、商品化利用，培育和
壯大秸稈綜合利用產業，帶動農村經濟社會發展。
（二）基本原則
1．農業優先、多元利用。秸稈來源于農業生產，綜合利用
必須堅持與農業生產相結合。在滿足農業和畜牧業需求的基礎
上，利用經濟手段，統籌兼顧、合理引導秸稈能源化、工業化等
綜合利用，不斷拓展利用領域，提高利用效益。
2．市場導向、政策扶持。充分發揮市場配置資源的作用，
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鼓勵社會力量積極參與，建立以市場為導向，企業為主體，農民
積極參與的長效機制。深入研究完善相關配套政策措施，加大引
導和扶持力度。
3．科技推動、強化支撐。推進產學研相結合，整合資源，
著力解決秸稈綜合利用領域共性和關鍵性技術難題，提高技術、
裝備和工藝水平。構建服務支撐體系，強化培訓指導，加快先進、
成熟技術的推廣普及。
4．因地制宜、突出重點。根據各地種植業、養殖業特點和
秸稈資源的數量、品種，結合秸稈利用現狀，選擇適宜的綜合利
用方式。選擇重點區域、重點領域，建設一批示范工程，扶持一
批重點企業，加快推進秸稈綜合利用產業發展。
（三）總體目標
到2013 年秸稈綜合利用率達到75%，到2015 年力爭秸稈綜
合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲
運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產業化格局。其中，
到2015 年秸稈機械化還田面積達到6 億畝；建設秸稈飼用處理
設施6000 萬立方米，年增加飼料化處理能力3000 萬噸；秸稈基
料化利用率達到4%；秸稈原料化利用率達到4%；秸稈能源化利
用率達到13%。
四、重點領域
（一）秸稈肥料化利用。秸稈是發展現代農業的重要物質基
礎。秸稈含有豐富的有機質、氮磷鉀和微量元素，是農業生產重
要的有機肥源。繼續推廣普及保護性耕作技術，通過鼓勵農民使
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用秸稈粉碎還田機械等方式，有效提高秸稈肥料利用率。
（二）秸稈飼料化利用。秸稈含有豐富的營養物質，4 噸秸
稈的營養價值相當于1 噸糧食，可為畜牧業持續發展提供物質保
障。在秸稈資源豐富的牛羊養殖優勢區，鼓勵養殖場（戶）或秸
稈飼料加工企業制作青貯、氨化、微貯或顆粒等秸稈飼料。
（三）秸稈基料化利用。做好秸稈栽培食用菌，有利于促進
農業生態平衡，推進農業轉型升級，轉變農業發展方式，加快建
設高效生態的現代農業，繼續重點推廣企業加農戶的經營模式，
建設一批秸稈栽培食用菌生產基地。
（四）秸稈原料化利用。秸稈纖維是一種天然纖維素纖維，
生物降解性好，可替代木材作用于造紙、生產板材、制作工藝品、
生產活性炭等，也可替代糧食生產木糖醇等�！笆�二五”期間，
不斷提高秸稈工業化利用水平，科學利用秸稈制槳造紙，積極發
展秸稈生產板材和制作工藝品，試點建設秸稈生產木糖醇、秸稈
生產活性炭等工程。
（五）秸稈燃料化利用。秸稈作為一種重要的生物質能，2
噸秸稈能源化利用熱值可替代1 噸標準煤，推廣秸稈能源化利
用，可有效減少一次能源消耗。秸稈能源化利用技術主要包括秸
稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃
發電和秸稈干餾、炭化和活化等方式�！笆�二五”期間，大力發
展秸稈沼氣、秸稈固化成型燃料，提高可再生能源在能源結構中
的比例。
五、重點工程
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“十二五”期間在十三個糧食主產區、棉稈等單一品種秸稈
集中度高的地區、交通干道、機場、高速公路沿線等重點地區，
圍繞秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化等領域，實
施秸稈綜合利用試點示范，大力推廣用量大、技術含量和附加值
高的秸稈綜合利用技術，實施一批重點工程。
（一）秸稈循環型農業示范工程。按照循環經濟理念，開辟
和建立秸稈多元化利用途徑，重點推廣秸稈-家畜養殖-沼氣-農
戶生活用能，沼渣-高效肥料-種植等循環利用模式，鼓勵糧食主
產區建設秸稈生態循環農業工程，充分利用好秸稈資源。力爭到
2015 年，秸稈生態循環農業工程秸稈綜合利用量，占項目所在
地區秸稈總量的10%以上。
（二）秸稈原料化示范工程。重點在糧棉主產區開展專項示
范工程，從政策、資金和有效運營等方面對秸稈人造板、木塑產
業、秸稈清潔造紙給予扶持。引進創新秸稈纖維原料加工技術，
形成規范、專業、科學的秸稈纖維原料基地布局。鼓勵秸稈制槳
造紙清潔生產技術研發推廣，支持成熟的秸稈制槳造紙清潔化新
技術產業化發展，為循環利用積累經驗。建立秸稈代木產業示范
基地，選取部分秸稈人造板、木塑裝備制造企業，一批家秸稈人
造板、木塑生產企業，給予重點支持，加快發展壯大，年消耗秸
稈量1500-2000 萬噸。
（三）能源化利用示范工程。結合新農村建設，以村為單元，
啟動實施以秸稈沼氣集中供氣、秸稈固化成型燃料及高效低排放
生物質爐具等為主要建設內容的秸稈清潔能源入農戶工程，探索
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有效的項目商業運行模式。在已開展纖維原料生產乙醇的基礎
上，推進秸稈纖維乙醇產業化，支持實力雄厚、具備研發生產基
礎的企業，開展試點示范，重點解決預處理、轉化酶等技術難題。
力爭到2015 年，重點在糧棉主產區的示范村，秸稈清潔能源入
農戶項目村入戶率達到80%以上，年秸稈能源化利用量約3000
萬噸，占項目區年秸稈總量的30%以上。
（四）棉稈綜合利用專項工程。在棉花主產區建立棉稈綜合
利用產業化示范工程，支持利用稈皮、稈芯生產高強低伸性纖維
（造紙制漿原料）、人造板、紡織工業用纖維以及其它工業用增
強纖維等。探索棉稈綜合利用的最優模式。
（五）秸稈收儲運體系工程。探索建立有效的秸稈田間處理、
收集、儲存及運輸系統模式。加快建立以市場需求為引導，企業
為龍頭，專業合作經濟組織為骨干，農戶參與，政府推動，市場
化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理體系。
（六）產學研技術體系工程。圍繞秸稈綜合利用中的關鍵技
術瓶頸，遴選優勢科研單位和龍頭企業開展聯合攻關，提升秸稈
綜合利用技術水平。組織力量開展技術研發、技術集成，加大機
械設備開發力度，引進消化吸收適合中國國情的國外先進裝備和
技術。建立配套的技術標準體系，盡快形成與秸稈綜合利用技術
相銜接、與農業技術發展相適宜、與農業產業經營相結合、與農
業裝備相配套的技術體系。加快建立秸稈相關產品的行業標準、
產品標準、質量檢測標準體系，規范生產和應用。
六、保障措施
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（一）加強組織領導。充分發揮秸稈綜合利用統籌協調機制
作用，明確分工、加強配合。各地要結合本地實際，編制本地區
秸稈綜合利用實施方案，搞好統籌規劃和組織協調，認真組織實
施，做到領導到位，責任到人，目標明確，重點突出，將秸稈綜
合利用實施方案的主要目標和重點任務，按年度逐級分解到各級
政府及相關部門，建立考核制度，加強目標考核。
（二）完善政策措施。針對秸稈綜合利用的不同方式、不同
途徑，研究完善促進秸稈綜合利用的相關政策、配套措施。落實
好鼓勵秸稈綜合利用稅收優惠政策；研究將符合條件的秸稈綜合
利用產品納入節能、環境標志等產品政府采購清單；研究完善秸
稈肥料化、飼料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各級政
府及相關部門資金支持力度，引導社會力量和資金投入，建立多