關于進一步加強鐵路建設管理的若干意見

鐵辦〔2011〕68號


部屬各單位，各鐵路公司（籌備組）：
　　為推進鐵路建設科學發展、協調發展、和諧發展、可持續發展，使鐵路建設更好地為經濟社會發展服務，為廣大人民群眾服務，鐵道部黨組研究決定，以貫徹落實科學發展觀為主題，以轉變鐵路發展方式為主線，進一步發揮鐵道部鐵路建設管理的主體責任，優化鐵路局建設管理責任，落實鐵路建設項目法人責任，依法科學有序推進鐵路建設，確保實現“十二五”鐵路建設目標，對進一步加強鐵路建設管理提出如下意見。
　　一、理順關系，落實責任
　　按照部黨組關于鐵道部主要行使政府監管、國有資產出資人代表和行業管理三項職能的要求，進一步明確鐵道部建設管理主體責任，科學界定鐵道部與建設單位的權責，落實建設單位的管理職權，有利于落實鐵路局經營主體責任，形成行為規范、運轉協調、廉潔高效的建設管理機制。
　　1.進一步落實鐵路建設管理主體責任。鐵道部相關部門和單位要按照鐵道部的總體要求和部署，轉變理念，切實履行政府監督、行業管理和國有資產出資人代表職能，做好鐵路建設規劃、政策、行業法律法規擬訂，建設標準和規章制定，合理確定建設項目組織實施方式，加強建設市場管理、建設項目資金管理，建設過程協調、服務，建設項目組織管理等工作；建立完善監管體系及相關規章，完善項目決策報批審批、初步設計審批、項目變更審批制度，建立項目管理考核機制，完善責任追究制度和處罰辦法，開展建設項目審計，加強建設項目安全質量監督檢查、建設項目執法監察等；做好建設項目安全、穩定、投資風險評估，合理安排建設項目投資，確定出資人代表及股權結構，行使出資人權力，組建合資公司籌備組，審定資金預算，管理施工圖審核，安排年度投資計劃，推薦合資公司高層管理人選等；加強快速鐵路網項目、跨局路網主骨架長大干線項目以及難度大項目的管理。
　　2. 科學界定鐵道部與建設單位的權責。鐵道部依法確定建設項目的建設標準、建設規模、建設總工期和工程總投資，提出環境保護要求，對實施過程中發生的重大變化，依法按程序進行調整，并對上述事項負責。建設單位按照鐵道部確定的建設目標負責具體項目的組織實施，對具體項目的實施結果負責；在建設項目條件發生變化，對上述目標實施有重大影響時，建設單位應按職權和程序，及時提出修改建議，或進行變更設計；鐵道部對建設單位的實施過程進行監督、考核。
　　3.落實建設單位的建設管理責任。建設單位是鐵路建設項目管理的實施主體，鐵道部按照責權對等原則賦予建設單位相應的權利和責任。建設單位應加強建設項目管理，按照規定處理相關事宜并承擔責任，定期向鐵道部報告工作，就建設項目的工程質量、安全、工期、投資等對鐵道部和各投資方負責。
　　鐵路局受鐵道部委托管理組織實施鐵路局管內既有線、樞紐、中小項目，接受其他建設單位委托代建涉及既有線安全部分的工程，同時負責協調管內鐵路建設與地方的關系，為鐵道部管理的建設項目提供工程建設保障。鐵路局作為建設單位的建設項目，要認真履行建設單位職責，切實做好項目建設管理工作；中小合資項目，可由合資公司委托鐵路局建設或自行組織建設。
　　合資公司要認真履行管理職責，按照國家和鐵道部審定的規模標準投資組織建設或委托建設；批準事項下一般事項由公司依據程序辦理；對重大變更設計、重大工期調整、超批準概算調整，以及其他超出批準的事項，依據公司章程履行公司決策程序后，按照國家和鐵道部確定的報批程序進行報批，對建設全過程負責。
　　4.切實履行出資人代表職責。鐵路建設項目出資人代表要牢固樹立依法管理和產權管理理念，按照法律法規和鐵道部相關規定，通過法定程序行使股東權利，履行股東義務，切實維護出資人的合法權利，通過合法渠道將出資人的合理主張貫徹到公司工作中，幫助公司協調建設中存在的問題，對建設工作進行監督檢查。
　　二、堅持程序，依法建設
　　解決鐵路建設工作中存在的不科學、不和諧和不可持續的問題，必須實行依法建設，嚴格執行建設程序，提高決策水平，嚴格執行標準，依法組織建設。
　　1.嚴格執行程序。鐵路建設必須堅持先勘察、后設計、再施工的基本程序，按照立項、勘察設計、工程實施和工程驗收的基本建設程序組織建設，各階段工作必須達到規定要求和深度，不得將本階段工作轉入下階段。批準的項目建議書、可行性研究報告和初步設計文件是開展下一階段工作的依據，可研報告未經審查不得開放定測、初步設計；初步設計及總概算未經審查不能開放補充定測、施工圖設計；初步設計及總概算未批復，征地拆遷、三電遷改（含征地拆遷協助工作）不能招標；施工圖（含施工圖預算）審核未完成，不得開展施工招標；施工招標未完成，不得組織施工單位進場；沒有批準開工報告的，不能開工建設；極高風險及高風險工點專項施工方案未批準、穩定風險未評估，不得開工；質量檢驗不合格的工程，不得計價撥款；變更設計未經批準，對應工程不得施工。
　　2.提高決策水平。鐵路建設項目決策水平直接影響建設項目實施，要按照路網規劃科學合理確定項目功能定位、建設標準、規模、方案、工期、投資，確保勘察設計深度和質量，合理確定施組方案、建設工期和工程數量，充分做好經濟調查工作，嚴格按照造價標準編制項目投資預估算、估算、設計概（預）算，全面提高鐵路建設項目決策水平，盡可能減少建設項目標準、規模、方案、投資、工期等重大調整，為項目順利實施創造有利條件。
　　3.嚴格執行標準。要嚴格執行可研批復的鐵路項目建設范圍、功能定位、主要技術標準、重大建設方案、投資估算及資金籌措、建設工期，以及初步設計批復的各項工程設計原則和施組方案、總概算等。下階段應嚴格執行上階段審批確定的標準、規模、工期、投資等，確有重大原因需要調整時，必須嚴格依據有關規定和程序履行相應審批手續。
　　4.依法合規組織建設。鐵路建設實現科學、和諧、可持續發展，必須嚴格執行法律法規和相關規定。建設單位和參建單位，尤其是各級領導和管理、技術人員，必須認真學習掌握鐵路建設必須遵守的法律法規規定，正確認識依法建設與加快建設的內在關系，在勘察設計、建設實施工作中嚴格執行法律法規和鐵道部規章制度，依法有序開展工作，不得損害人民群眾的利益。
　　三、合理工期，有序推進
　　工期是保證工程質量和施工安全的重要因素，必須以工程質量和施工安全為核心，尊重工程建設客觀規律，科學合理地確定工期，保證建設項目有序推進。
　　1.合理確定勘察設計周期。鐵路勘察設計是保證鐵路建設符合經濟社會發展和廣大人民需求、符合鐵路自身發展規律的基礎，關系著工程質量和施工安全，必須為勘察設計工作安排充分的時間。定測、初步設計周期由原3～8個月調整為4～12個月，特殊項目還應進一步放寬時限，應完成70%～75%以上勘探工作；完成建材、土源、棄渣場調查以及相關意向協議等工作；站前、站后工程初步設計同精度完成。施工圖設計、施工圖預算及施工圖審核周期由原2～6個月調整為3～8個月。建設單位應提前介入，在勘察設計單位協助下，按要求完成相關協議簽訂工作。
　　2．合理確定施工工期。勘察設計單位在進行施工組織設計時，應根據工程內容、施工方法等內容，按照保證工程安全和質量的要求，科學合理提出施工工期建議；相關部門審查時，應結合建設外部環境對勘察設計單位提出的建議進行評估和論證，合理確定工期，施工總工期為鐵道部批準工期。對于運輸生產急需的一些鐵路項目，在確保安全質量的前提下，采取有效措施，科學組織，加快推進。
　　3.規范施工工期調整。建設單位應將合理的工期安排作為招標文件實質性要求和條件，嚴格按合同組織實施。要嚴格工期調整管理，任何單位和個人不得隨意壓縮工期。確需調整工期的，必須經過充分論證，并采取相應措施，通過優化施工組織等，確保工程質量安全，確保有序推進。
　　四、強化質量，確保安全
　　鐵路建設工程質量是鐵路建設的核心，鐵路建設應始終堅持把安全質量放在最關鍵、最核心、最重要的位置。
　　1.落實質量安全責任。建設單位要健全內部質量安全保證體系，督促參建單位建立安全質量管理體系，落實質量安全管理責任，落實管理人員和作業人員的質量安全責任。要明確質量安全管理重點，全面實施安全風險分級分類管理，以原材料控制、施工工藝等為重點，加強質量安全管理。
　　2.實行“紅線”管理。要將結構物沉降評估達標、橋梁收縮徐變達標、鎖定軌溫達標、聯調聯試達標、工序達標（上一道工序未驗收簽認不得進入下一道工序）等作為質量“紅線”，將高風險工點安全專項方案未經批準不得開工、既有線施工方案未經批準各種程序未履行不得開工、隧道安全步距超標和擅自改變開挖方法的必須停工作為安全“紅線”，對納入“紅線”的工作要從嚴進行管理，突破“紅線”的要堅決停工，嚴肅處理，并賠償經濟損失。
　　3.嚴肅處理違規行為。對鐵路建設中的違法違規行為，要嚴格按國家和鐵道部規定進行處理；對參建單位要采用行政和市場手段進行處罰，對工程質量安全、轉包及違法分包、弄虛作假、偷工減料、轉移挪用建設資金等問題嚴肅處理，對違規企業及人員要堅決清出鐵路建設市場，依法追究責任。
　　五、管理先進，推進有效
　　又好又快推進鐵路建設，必須以鐵路建設項目標準化管理為抓手，全面提高工程質量、施工安全和建設管理總體水平。當前，要重點抓好以下幾項工作。
　　1.要加強政策引導和統籌規劃。鐵道部有關部門單位協會要按照職責及分工，進一步清理完善技術標準、管理標準和作業標準；要統籌規劃，按照鐵道部確定的工作思路，切實加強政策引導和組織指導工作；要以機械化、工廠化、專業化、信息化為主要支撐，組織制訂建設單位現場檢查標準，補充完善單位工程（單體工程）開工條件，形成全路統一的參建單位考核標準；組織制訂首件工程認可制度，提高施工作業指導書編制水平；對標準化管理工作進行指導、檢查、考核。
　　2.深入推進建設單位標準化管理。推進建設項目標準化管理，建設單位處于核心位置，必須按照“事事有流程、事事有標準、事事有責任人”細化完善管理制度，實現閉環管理；要選擇配備熱心鐵路建設，有經驗、會管理，有事業心的管理技術人員，按崗位配置人員；要完善現場管理，嚴格執行單位工程開工審查制度，規范現場檢查，以過程管理標準化保證質量、安全、工期、投資、環保，確保建設隊伍穩定和廉潔，全面實現建設目標。
　　3.全面推進建設項目標準化管理。要在建設單位標準化管理的基礎上，推進勘察設計、施工、監理工作標準化管理，全面推進標準化項目部、標準化監理部、標準化配合組建設；要將施工作業指導書作為現場作業的依據，將標準化管理落實在現場，落實到作業層，落實到作業面，落實到作業人員，全面實施標準化作業，建設標準化工地；要推行標準化設計，實現現場配合標準化；要提高監理工作質量，實現監理工作標準化，實現項目標準化管理目標。
　　4.加快推行架子隊管理。架子隊是標準化管理的重要內容，是保證工程質量、保證施工安全、維護穩定、提高施工企業素質的重要措施，建設單位必須提高對實施架子隊管理的認識，要在施工組織設計文件中明確必須使用架子隊的范圍，并納入招標文件；要在審查單位工程（單體工程）開工條件時審查架子隊的組建情況，需要架子隊施工而沒有組建架子隊的，不得批準開工；要對架子隊作業情況進行檢查，指導施工單位完善架子隊管理，將架子隊使用情況納入施工單位考核，通過推行架子隊勞動組織模式，切實提高現場作業控制水平。
　　六、維護穩定，保證廉潔
　　實現鐵路建設穩定、廉潔是鐵路建設順利實施的基礎，建設單位及參建單位要將穩定、廉潔作為建設綜合控制目標的重要內容，切實加強管理，做好預防和防范工作。
　　1.認真做好維穩工作。各單位要認真貫徹落實鐵道部關于做好維護穩定工作的文件要求，切實落實維穩工作責任。關心職工生產生活和職工利益，妥善處理單位內部問題；依法合規做好征地拆遷工作以及其他涉及人民群眾利益的事宜，維護承建單位和農民工的合法權益。做好不穩定因素排查工作，妥善處置和化解各種矛盾，從源頭上預防和減少矛盾糾紛，防止群體性、突發性事件發生，形成良好的環境。
　　2.切實搞好廉政建設。各單位要認真貫徹部黨組的工作部署，切實抓好反腐倡廉建設和領導干部廉潔從政各項規定的落實，深入開展工程建設重點領域專項治理工作，做好招投標監管工作，從源頭上防治腐敗問題發生。要認真做好重點環節廉政風險防范工作，建立以“崗位為點、程序為線、制度為面”的廉政風險防控機制，完善廉政制度，細化防控措施，明確崗位職責，加強廉政教育。要加大案件以及違規違紀、失信行為查處懲罰力度，實施對監督者的再監督。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國鐵道部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年六月九日