關于印發《關于促進旅行社業持續健康發展的意見》的通知

旅發〔2010〕89號


各省、自治區、直轄市旅游局（委）：

為貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號）和十七屆五中全會加快發展方式轉變、實現科學發展的精神，發揮旅行社業在我國旅游產業發展中的重要作用，我局制定了《關于促進旅行社業持續健康發展的意見》，請認真按照《意見》的部署和要求，努力推進旅行社業的持續健康發展。

特此通知。

國家旅游局

二〇一〇年十一月二十四日

附件: 《關于促進旅行社業持續健康發展的意見》
關于促進旅行社業持續健康發展的意見

旅行社是旅游業的龍頭，是促進旅游產業發展的重要生產力，也是連接旅游生產服務各個環節的紐帶和溝通旅游生產、消費的橋梁，在推動旅游消費、增加社會就業、促進人民交流等方面發揮著積極作用。促進我國旅行社業持續健康發展，直接關系到將旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。當前，我國旅行社業面臨著新的形勢和任務，有著良好的機遇，也有嚴峻的挑戰。為貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號，以下簡稱“國發41號文件”）和《旅行社條例》（以下簡稱“《條例》”），促進我國旅行社業持續健康發展，提出以下意見：
一、認真貫徹落實國發41號文件，改進、優化旅行社企業經營和產業發展氛圍。
（一）貫徹落實國發41號文件“允許旅行社參與政府采購和服務外包”規定以及國家有關部門的具體規定。各級旅游行政管理部門要積極主動地做好宣傳引導和協調溝通工作，解決認識、制度等方面存在的問題，為旅行社參與政府采購和服務外包創造條件，消除障礙。旅行社要根據政府采購和服務外包、公務差旅和政府會議、展覽等服務的要求，積極主動地開展服務和營銷宣傳，認真執行國家有關禁止公款旅游的有關規定。
（二）貫徹落實國發41號文件“旅行社按營業收入繳納的各種收費，計征基數應扣除各類代收服務費”規定以及國家有關部門的具體規定。旅行社在繳納營業稅和各種收費時，應當依據國發41號文件和有關營業稅的法律法規，如實向稅費征收機關進行申報說明。遇到理解和執行不一致時，應當向旅游行政管理部門和發展改革部門報告，旅游行政管理部門和發展改革部門應當依據國發41號文件承擔起協調職責。
（三）貫徹落實國發41號文件“旅游企業用于宣傳促銷的費用依法納入企業經營成本”規定以及國家有關主管部門的具體規定。宣傳促銷費用是旅行社銷售產品、開發市場的必要費用，旅行社應該如實計入經營成本。在會計、審計、稅收等檢查和執行中如果發生疑問，旅行社應該認真做出說明，必要時向旅游行政管理部門和發展改革部門報告，旅游行政管理部門和發展改革部門應該依照國發41號文件規定協調解決。
（四）貫徹落實國發41號文件“鼓勵銀行卡收費對旅行社、景區售票商戶參照加油站檔次進行計費”規定以及國家有關部門的具體規定。各級旅游行政管理部門應當會同發展改革等部門，適應旅行社在經營服務中更多地使用銀行卡的需要和趨勢，積極協調金融監管機關和銀行機構，推動此項政策的盡快落實。
二、全面貫徹實施《條例》，為旅行社創造良好的經營環境。
（五）遏制、扭轉“零負團費”等低價經營模式。旅行社應當嚴格執行《條例》的規定，不以低于成本的報價招徠旅游者；聘用導游人員和領隊人員應依法簽訂勞動合同，并向其支付不低于當地最低工資標準的報酬；不得要求導游人員和領隊人員接待不支付接待和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游人員和領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用；將旅游業務委托給其他旅行社接待的，應當向接受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費用，接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足額支付接待和服務費用的旅游團隊。各級旅游行政管理部門應當督促旅行社貫徹執行法規規定，并依法制止、處罰違反法規的行為。
（六）規范業務機構和分支機構管理，杜絕出租、轉讓、出借旅行社業務經營許可證行為。旅行社應當按照《條例》和《旅行社條例實施細則》（以下簡稱“《細則》”）規定，進行服務網點的設立、備案、監管和業務經營機構的清理規范，確保服務網點和各類業務機構依法規范服務，摒棄部門掛靠承包等行為。各級旅游行政管理部門及其質監執法機構要積極開展引導規范，依據《條例》、《細則》等法規規定，對服務網點從事招徠、咨詢以外的活動，對旅行社除接待委托和招徠委托外準許或者默許其他企業、團體或者個人以自己的名義從事旅行社業務經營活動，對旅行社準許其他企業、團體或者個人以部門或者個人承包、掛靠的形式經營旅行社業務等轉讓、出租、出借、受讓、租借許可證等行為，應堅決依法查處。
（七）嚴格按照許可經營范圍開展經營活動，杜絕無許可經營行為。旅行社應當按照《條例》、《細則》等規定和許可的業務經營范圍開展經營服務，未經許可或批準，不得經營出境旅游、邊境旅游和赴臺旅游業務。各級旅游行政管理部門及其質監執法機構要加強監督檢查，依法查處無許可或未經批準經營旅行社業務行為。
（八）按照規定開展委托代理招徠旅游者業務，嚴禁借機無許可經營。旅行社應當按照我局《關于試行旅行社委托代理招徠旅游者業務有關事項的通知》，開展委托代理招徠國內旅游、出境旅游和邊境旅游的旅游者；赴臺旅游業務不得開展委托代理招徠業務。各級旅游行政管理部門及其質監執法機構要加強對旅行社業務分工調整的指導和監督檢查，促進批發、零售業務分工體系的形成。
（九）認真履行合同，誠信規范經營。旅行社應當按照《條例》和其他法律法規，與游客和其他輔助服務提供者簽訂合同；要按照國家旅游局和國家工商行政管理總局制定的合同范本以及地方旅游、工商等行政管理部門制定的合同范本要求，切實維護旅游者的合法權益。各級旅游行政管理部門及其質監執法機構要加強對旅行社合同行為的指導和監督檢查。
（十）建立健全安全管理機制，切實保障旅游者旅行安全。各級旅游行政管理部門要指導、監督旅行社企業認真落實“安全第一、預防為主”的方針，強化旅游安全意識和安全責任制。要在安全生產監督主管部門的指導支持下，推進旅行社經營服務安全保障機制建設，研究建立旅游團行前說明會和導游服務安全規范、旅行社企業的安全認證制度。旅行社要進一步重視安全管理工作，建立健全對服務環節和旅游目的地的安全評估制度，建立完善告知、提示、警示、避險等制度規定，做好安全預防工作，為旅游者提供更加安全的旅行服務。
三、加快推進旅行社經營服務標準化，進一步規范旅行社經營服務行為。
（十一）穩步推進旅行社等級標準。已經實行旅行社資質、信用等級劃分與評定制度的地區，要繼續穩步推進，并不斷總結經驗，改進完善標準體系和評定、檢查復核方法。其他地區要根據本地區旅行社經營、發展及監督規范的需要，學習借鑒成功經驗，探索建立相關的旅行社等級劃分與評定制度；要在充分調研論證的基礎上，探索建立全國統一的旅行社等級劃分與評定制度。
（十二）認真貫徹旅行社服務標準。各級旅游行政管理部門和各旅行社要根據全面提升服務質量的實際需要，結合貫徹《條例》、《細則》、《旅游服務質量提升綱要（2009-2015）》和旅游標準化試點示范等工作，認真、全面、深入地貫徹實施好《旅行社服務通則》、《旅行社入境旅游服務質量》、《旅行社出境旅游服務質量》、《導游服務規范》等有關旅行社服務的國家標準、行業標準，加強地方標準和企業標準建設，以標準化推動規范化、品牌化和質量提升。
（十三）不斷完善和加強旅行社的企業規范。旅行社要根據服務和經營管理的需要，加強企業制度建設，建立健全企業規范，并根據新形勢、新任務的要求，強化企業內部管理，及時進行改進、調整、補充、完善。各級旅游行政管理部門和旅游行業組織要通過調查研究、收集匯總、宣傳推廣、研討交流、教育培訓等渠道，加強對旅行社制定、實施企業規范的指導、支持、服務和督促。
四、積極采取措施，支持旅行社增強實力。
（十四）鞏固和擴大對旅行社組織、開發客源市場實行獎勵、補貼政策。推廣一些地區、城市政府的成功經驗，鼓勵更多的地區、城市采取按游客數量分檔補貼、獎勵旅行社，與客源地旅行社合作推廣等政策；要積極推動對旅行社組織散客旅游、特種旅游等實行獎勵政策，支持旅行社開發中高端客源市場，充分發揮旅行社特別是大型旅行社在增加目的地游客數量和迅速提升目的地形象的作用，同時積極推動對旅行社實行中小企業優惠政策，擴展旅行社業務經營規模和增強旅行社的綜合實力。
（十五）積極推進旅行社發展方式的轉變，推動旅行社業轉型升級。各級旅游行政管理部門要積極推動旅行社的網絡化、專業化、品牌化、多元化發展，引導旅行社適應與國際市場接軌的需要，加快實施“走出去”戰略步伐；關注旅行社的新業態發展，加強對旅行社開發市場、產品和優化經營服務方式等方面的指導、服務，引導旅行社塑造和提升企業品牌、產品品牌和服務品牌，依法加強保護工作；支持旅行社按照市場規律，進行業務、產品和經營服務等方面的結構調整，實現旅游產品、服務和市場的轉型升級。
（十六）全面提升旅行社業服務質量，努力提高游客滿意度。各級旅游行政管理部門要以旅行社守法經營為出發點，督促旅行社抓好其內設部門、分支機構和從業人員的規范管理，培育旅行社誠信意識、品牌意識、優質服務意識，有效降低旅行社服務質量的投訴。積極開展旅行社服務質量宣傳活動，定期發布旅行社服務質量信息，積極引導旅行社創建服務質量品牌，提升服務質量水平。
（十七）大力促進旅行社經營管理和服務的信息化，提高科技運用水平。旅行社要順應信息革命和自身依托信息資源、運用信息手段的需要，在基本實現管理和經營服務手段信息化的基礎上，實現經營服務方式和內容方面的信息化，推進旅行社服務轉型升級。各級旅游行政管理部門和旅游行業組織要根據信息化發展規律和旅行社經營管理與服務的客觀需要，予以積極指導和支持。
五、堅定貫徹執行改革開放方針，加快形成全國統一的旅行社投資、經營、服務市場。
（十八）打破地區壁壘，為旅行社跨地區投資、經營創造條件。旅行社要根據業務經營和發展需要，在客源地、集散地、目的地之間進行協作，在區域內外投資設立法人或非法人的經營組織。各級旅游行政管理部門和旅游行業組織，要積極主動地打破地區封鎖，依據《條例》、《細則》和有關法規政策，協調工商、稅務等部門，為旅行社設立法人和非法人經營機構創造條件，優化環境，排憂解難，以促進旅行社投資經營和服務市場對國內的全面開放。
（十九）穩步推進外資旅行社經營出境旅游業務，推動旅行社業的對外開放。要貫徹國發41號文件，按照工作部署認真組織好中外合資經營旅行社經營中國公民出境旅游業務的試點工作，以試點為基礎，按照統一部署，逐步對外商投資旅行社開放出境游市場，以實現我國旅行社業的全面開放。
（二十）繼續推進旅行社產權制度和企業制度改革。積極推進旅行社按照經營管理的實際需要，改革調整產權制度，通過股份制、公司制、合伙制等現代企業制度建設和資本運作方式，形成科學的利益分享、激勵、約束機制，切實解決旅行社監管難、利益分配不合理等難題，為持續健康發展奠定制度、機制基礎。
六、不斷改進和加強對旅行社業的政府和行業組織服務。
（二十一）積極開展旅游市場引導培育，為旅行社經營發展創造優良的市場基礎。各級旅游行政管理部門和旅游行業協會，要積極主動、科學有效地組織、帶領旅行社和其他旅游企業，運用廣播、電視、網絡、報刊等大眾媒體和旅游咨詢、街頭宣傳、旅游大講堂、游客學校等多種途徑與手段，向人民大眾宣傳旅游知識，引導旅游者樹立科學理性、生態環保、負責任、可持續的科學旅游、綠色旅游、健康旅游觀念，深入推進“品質旅游，理性消費”活動，為旅行社經營發展創造優良的市場基礎。
（二十二）依法履行旅游行政管理部門的管理服務職責。各級旅游行政管理部門要按照依法行政、科學管理和建設效能政府、服務政府的目標，依法履行職責，創造行政管理的公開、公平、公正環境，減輕旅行社在涉及政府管理事務方面的負擔；要積極貫徹執行《最高人民法院關于涉及旅游糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，不斷推動旅行社業發展的法制環境的改善和優化。
（二十三）加強旅游行業協會對旅行社的指導、服務、引導和規范等工作。各級旅游行業協會和旅行社協會組織，要以服務會員、服務行業為立足點、出發點和主要職責，通過組織活動、開展交流、制定規范、提供服務以及加強自身建設，積極主動、科學有效地對旅行社開展指導、服務、引導和規范，真正成為會員之家、企業之友、溝通橋梁、顧問參謀。
（二十四）加快建設旅行社職業經理人隊伍。各級旅游行政管理部門和旅游行業協會，要通過組織開展教育培訓、研討交流和建立業務檔案、信用記錄網絡平臺等途徑，督促、支持旅行社經理人員不斷改進知識結構、能力結構、素質結構，增強職業自豪感、忠誠度、美譽度和誠實守信觀念，逐步建設一支高素質的旅行社職業經理人隊伍。
（二十五）積極溝通協調，減少政府接待、會議對旅行社經營的干擾。各級旅游行政管理部門和行業組織要積極宣傳引導、溝通協調有關政府部門，盡可能減少政府公務接待和大型會議臨時征用飯店、游輪游船、旅游車輛等旅游接待服務設施和封閉景區、旅游交通線路，導致取消旅行社團隊游客預訂、旅游合同不能兌現、旅游計劃安排臨時調整變更等現象。
實現旅行社業持續健康發展，需要旅行社行業的共同努力，需要旅游全行業和各有關方面的支持配合，需要改革開放、開拓創新、多措并舉。希望全行業和社會有關方面統一思想認識，采取科學有效、切實可行的對策措施，努力實現我國旅行社業持續健康發展的目標。