關于積極推進城鄉道路客運一體化發展的意見

交運發〔2011〕490號


各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團交通運輸廳（局、委），天津市、上海市交通運輸和港口管理局：
　　為深入貫徹落實黨中央、國務院關于統籌城鄉協調發展、加快社會主義新農村建設和推進城鄉基本公共服務均等化的有關精神和戰略部署，積極推進城鄉道路客運一體化發展，現提出如下意見：
　　一、推進城鄉道路客運一體化發展的重要性和緊迫性
　　城鄉道路客運是聯系城鄉、服務居民出行的重要紐帶，是城鄉經濟社會一體化發展的重要基礎，與人民群眾生產生活息息相關。推進城鄉道路客運一體化發展，實現城鄉道路客運資源共享、政策協調、銜接順暢、布局合理、結構優化、服務優質，是實踐科學發展觀、貫徹中央統籌城鄉協調發展戰略、落實中央“三農”政策的重要舉措，是加快轉變城鄉道路客運發展方式、提升行業可持續發展能力、發揮行業比較優勢的迫切需要，對推進城鄉道路客運基本公共服務均等化具有重要意義。
　　近年來，在各級政府的大力支持下，各地交通運輸主管部門和道路運輸管理機構創新推動，廣大運輸企業和從業人員積極奉獻，我國城鄉道路客運一體化發展步伐加快，成效初現。但城市公共交通、城際客運、農村客運發展不平衡，網絡不協調，銜接不順暢，政策不配套等問題仍很突出，制約了城鄉道路客運公共服務能力和保障水平，影響了城鄉道路客運的競爭力和可持續發展能力。各級交通運輸主管部門和道路運輸管理機構要在當地政府的統一領導下，進一步統一思想、明確任務、完善體制、健全制度、落實責任、增加投入、加強引導，積極推進城鄉道路客運一體化發展，逐步實現城鄉道路客運基本公共服務均等化。
　　二、指導思想、主要目標和基本原則
　　（一）指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，以推進城鄉道路客運基本公共服務均等化和保障城鄉居民“行有所乘”基本需求為目標，以轉變城鄉道路客運發展方式為主線，堅持“公交優先、城鄉一體”的發展理念，將統籌城鄉道路客運協調發展作為為民辦實事的重大工程，充分發揮政府主導和部門聯動、政策引導和市場互動的組合作用，努力為城鄉居民提供安全、便捷、經濟、高效的出行服務。
　　（二）主要目標。力爭用5年左右時間，全國城鄉道路客運一體化發展取得重要突破，城鄉道路客運發展更加協調、網絡銜接更加順暢、政策保障更加到位，服務廣度和深度逐步提升，服務質量顯著改善，可持續發展能力明顯增強。具體目標包括：一是基本建成分工明確、銜接順暢、保障有力、安全高效的城際、城市、城鄉、鎮村四級客運網絡。二是建設一個管理規范、服務優質、銜接順暢、方便靈活的城際客運系統，有效銜接城市公共交通、農村客運及其他客運方式，不斷鞏固道路客運的保障能力、競爭優勢及其在綜合運輸體系中的主體地位。三是基本建成能力充分、方便快捷、安全舒適、節能環保的城市公共交通系統，實現地市級以上城市公共交通網絡覆蓋郊區主要鄉鎮。四是加快構建覆蓋全面、運行穩定、安全規范、經濟便捷的農村客運系統，實現全國鄉鎮通班車率達到100%，建制村通班車率達到92%，100%的中心鎮建成客運站、候車亭或招呼站；積極推進農村客運線路公交化改造，力爭實現縣域內20公里范圍內的農村客運線路公交化運行率達到30%以上。
　　（三）基本原則。
　　——堅持以人為本，城鄉協調。以滿足城鄉居民出行需求為根本出發點，逐步消除城鄉二元結構，加強城鄉聯動，有序銜接，促進城鄉道路客運基本公共服務均等化。
　　——堅持政府主導，政策引導。確立城市公共交通和農村客運的公益屬性，爭取各級政府和相關部門的支持，將城市公共交通和農村客運服務納入政府公共服務范圍，加大公共財政、土地等公共資源保障力度，不斷滿足城鄉居民“行有所乘”的基本公共服務需求。
　　——堅持因地制宜，分步推進。從實際出發，根據不同的發展條件和需求特征，探索城鄉道路客運一體化發展模式和推進路徑，不搞“齊步走”和“一刀切”。選擇有一定工作基礎的地區分批開展推進城鄉道路客運一體化發展試點工作。在試點基礎上總結經驗，進一步完善配套規章制度和標準規范，在全行業推廣應用，逐步建立城鄉道路客運一體化發展長效推進機制。
　　——堅持統籌協調，資源整合。統籌協調城市公共交通、城際客運和農村客運發展。在普通公路上，人員往來比較頻繁的毗鄰城市之間以班線客運公交化改造為主，地市級以上城市周邊地區以城市公共交通線路延伸為主，縣域內特別是鄉鎮以下地區以農村客運線網優化為主，并積極推進公交化改造；在高速公路上，以發展班線客運直達運輸為主。注重整合城鄉道路客運企業、線路、場站等資源，提高集約化、組織化水平，強化市場監管，規范經營行為，維護經營者和乘客的合法權益。
　　三、主要任務
　　（一）加快完善城鄉道路客運一體化法規和標準規范體系。加快建立以《道路運輸條例》、《城市公共交通條例》為龍頭，以部頒規章為基礎，以地方性法規為補充的城鄉道路客運法規體系，為城鄉道路客運科學發展提供法規保障。省級交通運輸主管部門要加快完善城鄉道路客運法規體系，特別是加快制定或完善城市公共交通的地方性法規，解決城市公共交通管理無法可依的問題，并完善城鄉道路客運一體化標準規范體系，實現城鄉道路客運服務的有效銜接。
　　城市公共交通線路延伸的管理按照城市公共交通管理的相關法律法規和標準規范實施；公交化運行的城際客運和農村客運管理按照道路客運相關的法律法規和標準規范實施；對政府支持力度較大、推行“鎮村公交”的線路管理，可參照城市公共交通管理的相關法律法規和標準規范實施。
　　（二）加快建設城鄉道路客運服務保障網絡。
　　1.加強規劃統籌，優化資源配置。科學制定城鄉道路客運一體化發展規劃，打破部門、區域和行業分割，統籌規劃城鄉道路客運服務設施和運營線路，合理調控城鄉道路客運資源。堅持“無縫銜接、方便換乘”的原則，充分利用城市公共交通、城際客運和農村客運的各種站點設施，統一規劃功能層次合理的換乘樞紐和城際、城市、城鄉、鎮村四級客運網絡，優化城鄉道路客運網絡銜接。交通運輸部門要主動協調政府有關部門，將城鄉道路客運站場建設納入本級城鎮體系或城鄉總體規劃，并同步編制、修編和實施。
　　2.加強城鄉道路客運樞紐場站建設。爭取當地政府和有關部門支持，將城鄉道路客運樞紐場站作為重要基礎設施，推動國家、區域性、集散性公路運輸樞紐場站建設，完善建設標準，增強資金和土地保障，引導形成與城鎮布局相協調、方便群眾安全便捷出行的城鄉道路客運樞紐場站網絡。
　　3.推進城市公共交通和城市周邊短途班線客運的融合。根據城鄉毗鄰地區居民出行需求特點，充分考慮城市公共交通與城市周邊短途客運班線的服務差異，明晰各自功能和服務范圍，完善體制機制，逐步消除同一條線路城市公共交通和短途班線客運并存和不平等競爭的現象。爭取政府和有關部門支持，逐步統一公交化運行的農村客運與城市公共交通在稅費、補貼等方面的政策，實現服務標準和政策保障的有效銜接。
　　(三）加快落實城市公共交通優先發展戰略。
　　1.確立城市公共交通的公益性定位。貫徹落實國家優先發展城市公共交通戰略和有關政策措施，爭取城市人民政府和有關部門支持，實行政府主導，從資金投入、路權保障、用地安排、設施建設等方面給予城市公共交通優先保障。
　　2.擴大城市公共交通網絡覆蓋面。穩步拓展城市公共交通服務網絡，鼓勵經濟發展水平和城鎮化程度較高的城市，公共交通線網向城市周邊的縣城、重點鄉鎮以及主要人流集散點延伸，逐步實現城市公共交通在城市城區和郊區范圍內的全覆蓋，為城鄉居民提供均等化的公共交通服務。
　　3.提升城市公共交通服務質量。制定城市公共交通安全運營和服務質量評價標準，加強公眾出行信息服務和運營監管，加快提升城市公共交通服務水平。開展城市公共交通智能調度與管理、動態停車誘導等智能化系統的示范建設與推廣應用，大力推廣普及城市公共交通“一卡通”。
　　4.加強行業中介組織建設。加快完善城市公共交通行業中介組織，理順中介組織管理體制，充分發揮中介組織的橋梁紐帶作用。
　　（四）加快提升農村客運普遍服務能力。
　　1.完善農村客運基礎設施。穩步推進農村公路建設，提高農村公路建設標準，加快已建成農村公路通行條件改造，完善農村公路安保設施。加快完善農村客運站場布局，根據各地農村地區生產、生活、生態的客觀條件和需求特點規劃建設標準適宜的鄉鎮客運站（候車亭、招呼站）。在城鄉公路干道沿線規劃建設港灣式停靠站、沿途招呼站，并配套完善候車亭、站牌等設施。堅持路、站（亭）、運一體化發展，在新建、改擴建農村公路項目時，將農村客運站（亭）納入計劃并與農村公路同步設計、同步建設、同步交付使用。參照農村公路管養模式，研究建立農村客運站（亭）管養的長效機制，落實各方責任，解決農村客運站特別是簡易站和港灣式停靠站建成后的日常養護管理問題。
　　2.完善農村客運服務網絡。爭取政府和有關部門支持，采取綜合措施提高鄉鎮和建制村班車通達率，提供農村客運普遍服務，解決農村地區居民的基本出行問題。通過新辟、改線、延伸現有農村客運班線，擴大農村客運的覆蓋和服務范圍，提高建制村通班車率。改革農村客運線路管理方式，依據經濟發展水平和客流情況，穩步推廣農村客運片區經營模式，探索開行隔日班、周班、節日或趕集班等固定或者非固定的班次。大力支持城鎮化水平和居民出行密度較高的地區持續推進農村客運線路公交化運行，推廣規范化、標準化的服務。對實行公交化運行的農村客運線路，在保證基本服務質量的前提下，運輸企業可以根據客流情況調整班次和運力。支持“鎮到村”農村客運網絡發展，鼓勵有條件的地區結合本地實際，有重點、分階段在鎮域內發展“鎮村公交”。
　　3.完善農村客運扶持政策。貫徹落實《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發〔2009〕1號）和《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號），研究制定農村客運公共財政保障制度。積極爭取公共財政支持，通過以獎代補的方式，鼓勵提高農村客運通達深度、廣度和服務水平，引導農村客運公司化、集約化、規范化經營，增強農村客運可持續發展能力。
　　（五）加快推進道路客運經營結構調整。
　　1.加強道路客運線路結構調整。科學制定道路旅客運輸線網發展規劃，合理規劃和調整客運線網布局、運力規模及結構等，增強線路和運力發展的科學性。推進與其他運輸方式差異化發展戰略，優化城際客運班線線網布局，穩步拓展短途、多樣化與個性化客運市場，嚴格控制地市級以上城市間新增直達客運線路，優先安排至民航、鐵路樞紐場站的集疏運線路，大力發展精品班線、機場快線、商務快客、短途駁載等特色客運業務，形成與其他運輸方式合理分工、優勢互補、協同發展的良性格局。
　　2.引導毗鄰地區客運班線公交化改造。建立和完善跨區域的城際客運協調機制和聯合審批機制，探索并完善城際客運公交化運行的管理機制和運營模式。在客運量大、距離較近的毗鄰城市間可以借鑒城市公交的運營服務方式，對客運班線運營實行公交化改造，方便群眾出行，有效覆蓋沿途鄉鎮，逐步實現客運線網的跨市、跨區融合。通過實行股份制、企業收購等手段整合經營主體，并保護好既有經營者的合法權益。對群眾出行需求大的毗鄰縣間跨省線路進行公交化改造，原則上實行“一線一審”，為運力投入和運營調度提供方便。具體審批辦法由相關省份交通運輸主管部門協商確定。
　　3.提升道路客運信息服務水平。選擇部分省份開展省域或跨省域客運聯網售票和電子客票系統試點工程，按照統一建設標準，規范數據代碼和交換標準的要求，加快建設省域、跨省域道路客運聯網售票系統，方便群眾出行選擇，并實現道路客運信息共享和運行動態的及時監控；完善百城百站客運信息報送制度，加強數據統計分析，提升道路客運運力投放的科學性和信息發布的時效性。
　　4.統籌城鄉道路客運經營結構調整。鼓勵和引導城鄉道路客運經營主體以資產為紐帶實施公司化改造，建立健全現代企業制度，加強規范化、規模化運營，提高發展質量。整合城際客運經營主體，引導成立城際客運線路公司。打破地域壁壘，積極引入規模、資金、管理、服務有優勢的企業投資經營城鄉道路客運，有條件的地區可積極推進城市公共交通、短途班線客運經營主體的統一，優化資源配置，培育骨干運輸企業和城鄉道路客運一體化服務品牌，形成區域內業務整合、服務統一、組織集約、競爭有序的格局。完善城鄉道路客運的質量信譽考核體系，引導企業提升服務質量、承擔社會責任。
　　（六）加強城鄉道路客運安全管理。
　　1.進一步提升農村客運安全保障能力。認真貫徹落實交通運輸部、公安部、安監總局《關于進一步加強和改進道路客運安全工作的通知》（交運發〔2010〕210號）要求，通過各級道路交通安全工作聯席會議提請地方政府明確由鄉（鎮）政府實施農村客運安全監管，實行“縣管、鄉包、村落實”的政策。堅持安全第一、預防為主，完善車型標準、通行條件、安全監管等方面的制度，加強農村客運車輛、站場、企業資格、線路審批等源頭管理。對于縣域內等外公路需開通客運班車的，由縣級道路運輸管理機構會同當地公安交管和安全監督部門對客運線路進行實地調查，聯合提出通車車型、載客限載、運行限速、通行時間等安全控制指標后，方可審批。
　　2.完善城際客運公交化運行安全管理措施。聯合有關部門，加快完善城際客運班線公交化運行的線路長度、車輛標準、安全監管、站點設置、服務質量考評、運營市場管理等方面的制度、標準和規范，為客運班線公交化運行提供基礎支撐。嚴格車輛技術標準審查，運營車輛應安裝符合標準的衛星定位車載終端和視頻監控設備，并繳納法定保險；對線路走向不途經高速公路、且運營線路長度較短的車輛，可以商請有關部門試行雙開門車型；對途經高速公路的城鄉道路客運車輛，不得批準設立站席；進一步明確安全監管責任，落實屬地道路運輸管理機構安全源頭監管職責，落實企業安全生產主體責任，督促相關經營者切實加強對所屬車輛、駕駛員和乘務員的管理。
　　（七）建立科學合理的城鄉道路客運票制票價體系。
　　城市公共交通實行成本定價，各級交通運輸部門要積極會同價格部門，綜合考慮社會承受能力、企業運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，并根據服務質量、運輸距離以及公共交通方式間的換乘等因素，建立多層次、差別化的價格體系；結合公共財政補貼補償情況，研究建立城市公共交通低票價政策，增強公共交通吸引力。城際客運和農村客運票制票價按照《道路運輸價格管理規定》和《汽車運價規則》的規定執行，對公交化運行的城際客運和農村客運，可結合地方公共財政補貼情況，實施特定的票價優惠政策，但不宜實行過低票價。
　　四、保障措施
　　（一）加強組織領導。推進城鄉道路客運一體化發展既是一項當前亟待加強的重要工作，又是一項長期而復雜的系統工程。各級交通運輸主管部門要高度重視，積極爭取當地政府和有關部門支持，探索建立在地方政府領導下由交通運輸部門牽頭、相關部門參加的城鄉道路客運發展聯席會議制度，切實加強組織領導，加強對城鄉道路客運一體化的統籌指導，研究制定城鄉道路客運發展規劃，加快完善城鄉道路客運地方性法規和扶持政策，為城鄉道路客運統籌協調發展提供政策法規和組織保障。
　　（二）完善體制機制。各級交通運輸主管部門要爭取當地政府和有關部門的支持，進一步推進地方交通運輸行政管理體制改革，破除二元管理體制，推行城鄉道路客運一體化管理。要認真貫徹落實《關于加強道路運輸管理隊伍建設的指導意見》（交運發〔2011〕468號），加強道路運政隊伍建設，提高統籌管理和指導城鄉道路客運發展的能力，不斷提升城鄉道路客運公共交通服務效能和質量。
　　（三）增加資金投入。各級交通運輸主管部門要積極協助有關部門，研究制定城市公共交通投資政策，加快完善城市公共交通和農村客運的公共財政保障制度，拓寬資金來源渠道，構建多級公共財政保障體系，并探索因地制宜的稅費、用地等優惠政策。貫徹落實《城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》（財建〔2009〕1008號），準確全面統計城鄉道路客運成品油消耗數據，按時足額發放成品油價格補助資金。對納入部推進城鄉道路客運一體化發展試點的地方和經營者，在部支持項目和政策中給予優先安排，并納入交通運輸節能減排示范工程，在交通運輸節能減排專項資金補貼上給予傾斜；落實成品油價格改革方案，繼續實施原客貨運附加費中央財政轉移支付基數不低于70%用于道路運輸樞紐場站建設的政策，并保持城鄉道路客運樞紐場站建設資金的穩步增長。
　　（四）實施考核評價。各級交通運輸主管部門要加快建立城鄉道路客運一體化發展水平評價制度，研究制定城鄉道路客運一體化評價標準和評價辦法，定期對轄區內城鄉道路客運一體化發展情況實施考核評價，并向社會公布。總結不同地域、不同類型的城鄉道路客運一體化發展模式和發展經驗，并積極推廣。
　　各級交通運輸主管部門要根據本意見精神，制定具體實施方案，確保城鄉道路客運一體化發展的各項任務和政策措施落到實處。各地具體實施方案和推進城鄉道路客運一體化發展中的具體問題請及時報部。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月十三日