國家稅務總局關于規范稅務行政裁量權工作的指導意見

國稅發[2012]65號


各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局：
　　為規范稅收執法行為，切實保障納稅人合法權益，加快推進稅務機關依法行政，構建和諧稅收征納關系，根據《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發[2010]33號）和有關規定，結合稅收工作實際，提出如下指導意見：��
　　一、充分認識規范稅務行政裁量權的必要性��
　　行政裁量權是行政機關依法行使行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政給付等職權時，根據法律、法規和規章的規定，依據立法目的和公平合理的原則，自主作出決定和選擇行為方式、種類和幅度的權力。行政裁量權是現代行政權的重要組成部分，也是現代行政的必然要求。它的存在既是社會關系的復雜性所決定，又是法律規范的局限性所決定；既是提高行政效率的需要，也是實現個案公平的需要。但行政裁量權又是一把雙刃劍，容易被行政機關濫用，侵害公民、法人和其他組織的合法權益。因此，賦予行政機關行政裁量權的同時，必須對其進行規范和控制。��
　　稅收執法的許多方面和環節涉及到行政裁量權，規范稅務行政裁量權具有十分重要的現實意義。��
　　（一）規范稅務行政裁量權是服務科學發展、共建和諧稅收的必然選擇。服務科學發展、共建和諧稅收要求稅務機關始終堅持依法行政，使稅法得到普遍遵從。提高稅法遵從度，既要靠納稅人增強依法誠信納稅意識，自覺履行納稅義務，也要靠稅務機關堅持依法行政，帶動和引導納稅人自覺遵從稅法。提高稅法遵從度是稅務機關和納稅人共同的責任和義務，稅務機關尤其要帶頭遵從稅法。規范稅務行政裁量權，限制和規范稅收執法權，有利于切實提高稅務機關依法行政的質量和水平，有效促進稅務機關帶頭遵從稅法，并充分帶動納稅人自覺遵從稅法，不斷實現稅收征納關系的和諧。��
　　（二）規范稅務行政裁量權是推進依法行政、保障納稅人合法權益的現實要求。推進依法行政有利于促進各級稅務機關依法履行職責，規范和約束行政權力，保障納稅人依法享有的各項權利和自由。規范稅務行政裁量權，防止和減少稅務機關隨意執法、選擇性執法和機械性執法等問題，有利于進一步推進依法行政，真正做到嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法，切實保障納稅人的合法權益。��
　　（三）規范稅務行政裁量權是加強稅務機關自身建設、防范稅收執法風險的有效途徑。規范執法行為、提高執法質量是稅務機關加強自身建設、防范執法風險的重要目標。規范稅務行政裁量權，合理調整執法權行使的彈性空間，有利于促進稅務行政裁量定位更準確，操作更規范，有效降低稅務機關和稅務人員的執法風險，全面提升稅務機關的執法形象。��
　　（四）規范稅務行政裁量權是促進稅務機關廉政建設、遏制腐敗的重要舉措。深入推進稅務系統反腐倡廉建設必須強化對稅收執法權和行政管理權的監督，規范“兩權”運行。作為稅收執法權的重要組成部分，稅務行政裁量權的規范行使是遏制腐敗的重要保證。規范稅務行政裁量權，從機制上加強對稅收執法權運行的監控，有利于實現制度防腐和源頭防腐，有效遏制稅收執法領域職務腐敗的發生。��
　　二、規范稅務行政裁量權的基本要求��
　　（一）合法裁量。稅務機關行使行政裁量權應當依照法律法規進行。稅務機關行使行政裁量權應當依照法定權力、條件、范圍、幅度和程序進行。��
　　（二）合理裁量。稅務機關行使行政裁量權應當符合立法目的和法律原則。要全面考慮相關事實因素和法律因素，排除不相關因素的干擾，維護納稅人合法權益，努力實現法律效果與社會效果的統一。可以采取多種方式實現行政目的的，應當選擇對納稅人權益損害最小的方式，對納稅人造成的損害不得與所保護的法定利益顯失均衡。��
　　（三）公正裁量。稅務機關行使行政裁量權應當平等對待納稅人，同樣情形同等處理。對事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同的稅務事項，應當給予基本相同的處理。同一地區國、地稅機關對相同稅務管理事項的處理應當一致。非因法定事由并經法定程序，不得撤銷、變更已經生效的稅務決定。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤銷或者變更稅務決定的，應當依照法定權限和程序進行，對納稅人因此而受到的財產損失依法予以補償。��
　　（四）程序正當。稅務機關行使行政裁量權應當嚴格遵循法定程序，注意聽取納稅人的意見，依法保障納稅人的知情權、參與權和救濟權。稅務人員與納稅人存在利害關系時，應當依法回避。稅務機關行使行政裁量權作出稅務決定時，應當說明理由。
　　（五）公開透明。稅務機關行使行政裁量權，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，應當依法公開執法依據、執法過程、處理結果等。��
　　三、建立稅務裁量基準制度��
　　裁量基準是指行政機關根據執法實際為規范行政裁量權行使而制定的具體標準，是對行政裁量權按照一定標準進行細化、量化和具體化的重要參考指標。��
　　（一）裁量基準是對以往執法經驗的歸納、總結和提煉。制定裁量基準包括解釋法律規范中的不確定法律概念、列舉考量因素以及分檔、細化量罰幅度等。��
　　（二）各省（自治區、直轄市）國、地稅機關原則上應當根據本地區稅收執法實際，聯合制定本地區統一適用的規范各項稅務行政裁量權的裁量基準。條件不具備的地方，也可以通過溝通協商制定相對統一的裁量基準。各省（自治區、直轄市）稅務機關制定的裁量基準應當報國家稅務總局備案。��
　　（三）稅務機關執法應當遵循裁量基準。案件情況特殊，不宜適用裁量基準的，應當在法律文書中說明理由。��
　　（四）稅務機關適用裁量基準，應當注意聽取執法人員、納稅人及專家的意見，及時評估，并根據評估結果對裁量基準進行修改與完善。��
　　四、健全稅務行政裁量權行使程序制度��
　　（一）完善告知制度。稅務機關行使行政裁量權應當嚴格履行法定的告知義務，將作出裁量決定的事實、理由、依據告知納稅人。各級稅務機關要進一步明確告知的內容、程序及救濟措施。
　　（二）完善回避制度。稅務機關行使行政裁量權涉及法定回避事項的，應當依法告知納稅人享有申請回避的權利。稅務人員存在法定回避情形的，應當回避。各級稅務機關要進一步明確回避的適用范圍、救濟措施及法律責任，完善回避的申請、受理、審查、決定等程序制度。��
　　（三）完善陳述申辯和聽證制度。稅務機關行使行政裁量權應當充分聽取納稅人的意見。納稅人提出的事實、證據和理由成立的，稅務機關應當予以采納。各級稅務機關要進一步完善陳述申辯的告知、審查、采納等程序性規定，明確適用聽證事項，規范聽證程序。��
　　（四）完善說明理由制度。稅務機關行使行政裁量權應當在行政決定中對事實認定、法律適用和裁量基準的引用等說明理由。各級稅務機關要逐步推行使用說理式執法文書。��
　　（五）完善重大執法事項合議制度。稅務機關行使行政裁量權涉及重大或者復雜裁量事項的，應當進行合議，共同研究決定。各級稅務機關要進一步完善合議程序，明確工作職責、決策方式等內容。��
　　（六）完善重大執法事項備案制度。稅務機關行使行政裁量權涉及重大或者復雜裁量事項的，應當將該事項的處理結果報上一級稅務機關審查備案。各級稅務機關要進一步明確審查備案的內容、方式及程序。��
　　五、加強領導、狠抓落實，為做好規范稅務行政裁量權工作提供有力保障��
　　（一）加強領導、精心組織。規范稅務行政裁量權工作是稅務機關推進依法行政的一項重要內容，各級稅務機關應當高度重視，把這項工作擺在突出位置，作為全局性的重點工作抓緊抓好。規范稅務行政裁量權工作應當由各級稅務機關依法行政領導小組統籌部署，主要領導親自負責。領導小組應當研究制定工作方案，定期聽取工作匯報，及時解決工作中的重點、難點問題。��
　　（二）明確職責、密切配合。規范稅務行政裁量權工作涉及面廣、專業性強、工作環節多，稅務機關上下級之間、內部各相關業務部門之間應當密切配合，加強協調，齊抓共管，共同推動規范稅務行政裁量權工作的順利開展。國家稅務總局政策法規司負責綜合協調工作；其他業務司局負責對其職責范圍內的各項稅務行政裁量權進行梳理，提出制定各項稅務行政裁量權裁量基準的注意事項。
　　（三）整體設計、重點推進。稅務行政裁量權涉及稅收執法的方方面面，包括稅款征收、行政處罰、行政許可、行政強制等。為保證規范稅務行政裁量權工作有效、有序地開展，各級稅務機關應當本著整體設計、重點推進的原則，逐步、逐項地規范各項稅務行政裁量權。當前，稅務行政處罰裁量權存在問題較多，引發爭議較大，社會關注度也較高，各級稅務機關應當將規范稅務行政處罰裁量權作為規范稅務行政裁量權工作的突破口，于2012年底前完成稅務行政處罰裁量基準的制定工作。同時要逐步加強對稅款征收、行政許可、行政強制等其他重要稅務行政裁量權的規范。��
　　（四）注重指導、強化監督。各級稅務機關應當加強對該項工作的業務指導，對工作中遇到的困難和問題，及時研究解決；對工作中好的經驗和做法，及時總結推廣。地方各級稅務機關也應當積極主動與上級稅務機關溝通聯系，及時報告、反饋工作情況及工作中存在的主要問題。地市以上稅務機關每年應當選擇典型案例向社會公開發布，為指導下級稅務機關規范行使行政裁量權提供參照。各級稅務機關應當加強對規范稅務行政裁量權工作的監督檢查，對工作突出的單位，予以表彰。��
　　（五）提升能力、確保實效。執法人員依法行政的能力和水平是保障行政裁量權規范行使的關鍵，各級稅務機關應當把加強執法人員能力建設作為規范稅務行政裁量權工作的重要內容。加強對稅務執法人員規范行政裁量權相關法律知識和制度的培訓，增強執法人員的大局意識、責任意識和服務意識，提高執法人員的業務素質和執法水平。


　　國家稅務總局
　　二○一二年七月三日