國務院辦公廳關于印發國家農業節水綱要（2012—2020年）的通知

國辦發 〔2012〕55號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《國家農業節水綱要（2012—2020年）》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。



國務院辦公廳
2012年11月26日



國家農業節水綱要（2012—2020年）

水資源是基礎性的自然資源和重要的戰略資源。我國是一個水資源嚴重短缺的國家，水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸。農業是用水大戶，近年來農業用水量約占經濟社會用水總量的62%，部分地區高達90%以上，農業用水效率不高，節水潛力很大。大力發展農業節水，在農業用水量基本穩定的同時擴大灌溉面積、提高灌溉保證率，是促進水資源可持續利用、保障國家糧食安全、加快轉變經濟發展方式的重要舉措。為貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）和《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）精神，把節水灌溉作為經濟社會可持續發展的一項重大戰略任務，全面做好農業節水工作，特制定本綱要。
一、總體要求
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，按照中央關于加快水利改革發展、推進農業科技創新的決策和部署，以改善和保障民生為宗旨，以提高農業綜合生產能力為目標，以水資源高效利用為核心，嚴格水資源管理，優化農業生產布局，轉變農業用水方式，完善農業節水機制，著力加強農業節水的綜合措施，著力強化農業節水的科技支撐，著力創新農業節水工程管理體制，著力健全基層水利服務和農技推廣體系，以水資源的可持續利用保障農業和經濟社會的可持續發展。
（二）基本原則。
——堅持科學規劃，統籌兼顧。編制全國性、區域性的農業節水相關規劃，以供定需，量水而行，因水制宜，合理確定農業節水發展目標和建設重點。
——堅持因地制宜，分區實施。根據各地水土資源條件、農業生產布局等實際情況，抓住影響農業用水效率和效益的關鍵環節，分區采取適宜的農業節水措施，兼顧節水的經濟效益、社會效益和生態效益，促進農業增產和農民增收。
——堅持突出重點，示范推廣。突出抓好重點區域、主要農作物的節水技術應用，集中連片建設農業節水工程，實行規模化發展。建設旱作節水農業示范工程，加快節水技術推廣。
——堅持政府主導，多方參與。建立政府調控、市場引導、公眾參與的農業節水機制。充分尊重農民意愿，加大公共財政投入，明確各方職責，調動和發揮廣大農民以及社會力量的積極性。
——堅持建管并重，深化改革。在加強農業節水工程建設的同時，建立健全工程管理體制和運行機制，推行用水總量控制和定額管理，深化農業水價綜合改革，完善農業節水產業支持、技術服務、財政補助等政策措施。
（三）發展目標。到2020年，在全國初步建立農業生產布局與水土資源條件相匹配、農業用水規模與用水效率相協調、工程措施與非工程措施相結合的農業節水體系。基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套與節水改造和大中型灌排泵站更新改造，小型農田水利重點縣建設基本覆蓋農業大縣；全國農田有效灌溉面積達到10億畝，新增節水灌溉工程面積3億畝，其中新增高效節水灌溉工程面積1.5億畝以上；全國農業用水量基本穩定，農田灌溉水有效利用系數達到0.55以上；全國旱作節水農業技術推廣面積達到5億畝以上，高效用水技術覆蓋率達到50%以上。
二、建立農業節水體系
（四）優化配置農業用水。通過建設骨干水源工程和實施區域水資源配置工程，進一步優化用水結構，緩解重點農業生產區的用水壓力。充分利用天然降水，合理配置地表水和地下水，重視利用非常規水源，提高農業用水總體保障水平。在渠灌區因地制宜實行蓄水、引水、提水相結合。在井渠結合灌區實行地表水和地下水聯合調度。在井灌區嚴格控制地下水開采。在不具備常規灌溉條件的地區，利用當地水窖、水池、塘壩等多種手段集蓄雨水，解決抗旱播種和保苗用水。
（五）調整農業生產和用水結構。根據各地水資源承載能力和自然、經濟、社會條件，優化配置水、土、光、熱、種質等資源，合理調整農業生產布局、農作物種植結構以及農、林、牧、漁業用水結構。在水資源短缺地區嚴格限制種植高耗水農作物，鼓勵種植耗水少、附加值高的農作物。在規劃建設商品糧、棉、油、菜等基地時，要充分考慮當地水資源條件，避免加劇用水供需矛盾。積極發展林果業和養殖業節水。
（六）完善農業節水工程措施。優先推進糧食主產區、嚴重缺水和生態環境脆弱地區節水灌溉發展。除有回灌補源要求的渠段以外，對渠道要進行防滲處理。要平整土地，合理調整溝畦規格，推廣抗旱坐水種和移動式軟管灌溉等地面灌水技術，提高田間灌溉水利用率。在井灌區和有條件的渠灌區，大力推廣管道輸水灌溉。在水資源短缺、經濟作物種植和農業規模化經營等地區，積極推廣噴灌、微灌、膜下滴灌等高效節水灌溉和水肥一體化技術。因地制宜實施坡耕地綜合治理、雨水集蓄利用等措施。
（七）推廣農機、農藝和生物技術節水措施。合理安排耕作和栽培制度，選育和推廣優質耐旱高產品種，提高天然降水利用率。大力推廣深松整地、中耕除草、鎮壓耙耱、覆蓋保墑、增施有機肥以及合理施用生物抗旱劑、土壤保水劑等技術，提高土壤吸納和保持水分的能力。在干旱和易發生水土流失地區，加快推廣保護性耕作技術。
（八）健全農業節水管理措施。加強水資源統一管理，強化農業用水管理和監督，嚴格控制農業用水量，合理確定灌溉用水定額。明確農業節水工程設施管護主體，落實管護責任。完善農業用水計量設施，加強水費計收與使用管理。完善農業節水社會化服務體系，加強技術指導和示范培訓。積極推行農業節水信息化，有條件的灌區要實行灌溉用水自動化、數字化管理。加強技術監督，規范節水材料和設備市場。
三、實行分區指導
（九）東北地區。包括遼寧、吉林、黑龍江三省以及內蒙古自治區東部。西部要根據水資源承載能力，大力推廣高效節水灌溉技術，積極采用深松整地、抗旱坐水種等措施，合理施用生物抗旱劑和土壤保水劑；合理發展膜下滴灌、噴灌，在有規模化耕作條件的地區集中連片發展大、中型機械化行走式噴灌。東部要加大現有灌區續建配套與節水改造力度，新建灌區應達到節水灌溉工程規范要求，大力推廣水稻控制灌溉技術。
（十）西北地區。包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省（區）和內蒙古自治區中西部以及山西省西部，要嚴格按照水資源配置總量，控制灌溉發展規模。在灌區重點發展渠道防滲，在適宜地區大力推廣膜下滴灌、噴灌技術。在水資源條件允許的地區，適度發展大、中型機械化行走式噴灌，兼顧發展小型移動機組式噴灌和管道輸水灌溉；在具有水力自流條件的地區優先發展自壓噴灌、微灌和管道輸水灌溉。在內陸河區優先發展高效節水灌溉，維護生態安全。要加強土地平整，改進溝畦灌水技術，推廣壟膜溝灌、覆蓋保墑等技術，配套施用長效、緩釋肥料及抗旱、抗逆制劑。根據水資源條件，在草原牧區積極發展節水灌溉飼草料地。大力實施小流域、坡耕地綜合治理和黃土高原淤地壩等工程建設，有效改善農業生產條件和生態環境。
（十一）黃淮海地區。包括北京、天津、河北、山東、河南五省（市）和山西東部以及江蘇、安徽兩省北部。在井灌區重點發展管道輸水灌溉，積極發展噴灌、微灌和水肥一體化，推廣用水計量和智能控制技術。在渠灌區、井渠結合灌區重點發展渠道防滲，因地制宜發展低壓管道輸水灌溉，推廣水稻控制灌溉技術。在地下水超采區嚴格控制新增灌溉面積，大力提倡合理利用雨洪資源、微咸水、再生水等。
（十二）南方地區。包括長江沿岸及其以南的各省（區、市），要以渠道防滲為主，重點加快灌排工程更新改造，適當發展管道輸水灌溉，大力發展水稻控制灌溉。在丘陵山區興建小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，積極推廣節水灌溉技術，提高抗旱減災能力；搞好水土保持和生態建設，推廣坡耕地綜合治理，采取覆蓋等農藝措施，提高土壤蓄水保墑能力。東南沿海經濟發達地區要采取各類節水綜合措施，提高灌溉保證率，率先實現農田水利現代化。
四、推進重點工程
（十三）大中型灌區節水改造工程。優先安排糧食主產區、嚴重缺水和生態環境脆弱地區的灌區續建配套與節水改造，著力解決工程不配套、渠（溝）系建筑物老化、滲漏損失大、計量設施不全、管理手段落后等問題。加強末級渠系建設，加快解決“最后一公里”問題。
（十四）高效節水灌溉技術規模化推廣工程。以東北、西北、黃淮海地區為重點，選擇農業生產急需、發展條件好、農民積極性高的地區，集工程、農藝、農機和管理等措施于一體，建設一批高效節水灌溉技術規模化推廣工程，為周邊農戶開展技術咨詢和培訓，讓實用節水技術進村入戶到人，努力做到節水效果明顯、經濟效益顯著、示范作用較大。
（十五）旱作節水農業技術推廣示范工程。建設旱作節水農業示范縣，突出工程措施與農藝措施集成配套，旱作節水農業技術與區域優勢產業發展相結合，完善田間基礎設施，發展補充灌溉和微水灌溉，推廣改土、覆蓋、倒茬、平整土地和秸稈還田、土壤墑情監測等技術，提高降雨入滲量，增強田間蓄墑能力。
（十六）農業節水技術創新工程。積極發揮科研單位、大專院校的優勢，建立企業、用水戶廣泛參與、產學研相結合的農業節水技術創新和推廣機制。注重引進、消化和吸收國外先進節水技術，集成和再創新形成適應我國不同地區的農業節水模式。加強主要農作物高效用水基礎科學研究，開展節水灌溉技術標準、灌溉制度、新產品與新技術研發和綜合節水技術集成模式等方面的聯合攻關，在噴灌、微灌關鍵設備和低成本大口徑管材及生產工藝等方面實現新突破，推廣具有自主核心知識產權的智能控制和精量灌溉裝備。開展灌區自動化控制、信息化管理等應用技術研究，逐步建立農田水利管理信息網絡。重視發揮節水材料和設備生產、銷售骨干企業在農業節水技術創新與集成中的主體作用，落實相關財稅優惠政策，完善其售后服務網絡。
（十七）山丘區“五小水利”工程。以西南地區為重點，在具有一定降水條件的地區大力推進“五小水利”工程建設，實現人均占有半畝以上具有補充灌溉條件的基本農田，使中等干旱年生產生活用水有保障、糧食不減產，嚴重干旱年生活用水有保障、糧食少減產。積極發揮人工增雨（雪）的抗旱減災作用。
五、健全體制機制
（十八）完善法規政策。積極推進農田水利立法工作。各地區要實行最嚴格水資源管理制度，加強水資源論證和取水許可管理，加大水行政執法力度，規范農業節水工程建設和管理。針對農村勞動力大量外出、農業比較效益下降等實際情況，研究支持農田水利特別是發展節水灌溉的長效機制。進一步完善占用農業灌溉水源和灌排工程設施補償制度。
（十九）推行節水灌溉制度。建立取用水總量控制指標體系，逐級分解農業用水指標，落實到各地區和各灌區。各地區要發布適合本地區條件的主要作物灌溉用水定額。有條件的地區要逐步建立節約水量交易機制，構建交易平臺，保障農民在水權轉讓中的合法權益。
（二十）增加農業節水投入。進一步加大中央和地方對大型和中型灌區節水改造、高效節水灌溉和旱作節水農業示范等投入力度；增加中央和省級小型農田水利設施建設補助專項資金規模；全面落實從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設政策，抓好中央統籌資金的使用管理，重點向糧食主產區、中西部地區和革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區傾斜，大力發展節水灌溉。農業發展銀行要在風險可控的前提下，為發展節水灌溉提供中長期政策性貸款支持。加大節水灌溉研發投入，提高科技裝備水平。擴大節水和抗旱機具購置補貼范圍。
（二十一）發揮農民的主體作用。農民是開展農業節水和受益的主體，要充分尊重農民意愿和首創精神，鼓勵農民建立用水戶協會等多種形式的農民用水合作組織，讓農民廣泛參與農業節水工程的建設和管理，對用水節水中的問題進行民主協商、自主決策。通過政策引導、項目帶動、“一事一議”財政獎補、技術指導、制度約束、信息服務等多種形式，調動農民節水積極性，讓農民得到實實在在的經濟利益。
（二十二）完善技術服務體系。建立健全以鄉鎮或小流域為單元的基層水利服務機構、專業化服務隊伍和農民用水合作組織“三位一體”的基層水利服務體系。強化基層水利服務機構水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，按規定核定人員編制，充實技術力量，經費納入縣級財政預算；加強與農機、農業技術服務機構等的合作，在節水灌溉技術模式、設備選型與運行維護等方面為農民提供指導。充分發揮灌溉試驗站、抗旱服務組織、節水灌溉公司等專業化服務隊伍在節水灌溉、抗旱減災、設備維修、技術推廣等方面的作用。大力扶持農民用水合作組織發展。組織開展針對基層水利技術人員、農技推廣人員、農民的技術培訓，提高其管水、用水的能力。重視解決基層水利技術人員和農技推廣人員在生產生活中的實際困難。
（二十三）深化工程管理體制改革。明晰農業節水工程產權，落實管護主體責任和管護經費，逐步建立職能清晰、權責明確、管理規范的運行機制。深化水管單位管理體制改革，落實公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養護經費。以產權制度改革為核心，采取租賃、承包等方式，不斷創新工程管理模式，大力推行用水戶參與管理，逐步形成小型農業節水工程良性運行機制。
（二十四）推進農業水價綜合改革。按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，建立科學合理的農業用水價格形成機制，合理確定農業水價。在渠灌區逐步實現計量到斗口，有條件的地區要計量到田頭；在井灌區推廣地下水取水計量和智能監控系統。重視利用經濟杠桿促進農業節水，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助。強化農業水價制定、水費計收與使用監管，增加工作透明度，堅決制止中間環節搭車收費和截留挪用。
六、組織實施
（二十五）加強組織領導。地方各級人民政府要將農業節水擺在重要位置，及時研究解決工作中遇到的突出問題，在政策制定、資金安排等方面發揮主導作用。各省（區、市）要根據本綱要，結合本地區實際，制定具體實施辦法。水利、農業、發展改革、財政、國土資源、科技、林業、氣象等部門要各司其職，密切配合，共同做好農業節水工作。
（二十六）制訂相關規劃。地方各級水利、農業等部門要根據經濟社會發展的總體目標和水資源承載能力，制訂節水灌溉、旱作節水農業等相關中長期發展規劃和年度實施計劃，經各方面專家論證、審查和政府審批后，作為安排農業節水補助資金和整合相關資金的重要依據。規劃要與流域、區域的水資源開發利用和總量控制指標相適應，與抗旱、農村土地整治、農業發展、資源能源節約、生態環境保護、節水型社會建設等規劃相銜接。
（二十七）加強監督檢查。結合落實最嚴格水資源管理制度，對農業節水目標和任務完成情況進行考核，并將考核結果與下年度項目和投資計劃安排相掛鉤。對在發展農業節水中作出優異成績的單位和個人按照國家有關規定進行表彰；對嚴重破壞農業節水設施、違反節水有關規定、擾亂用水秩序的行為依法追究責任。建立農業用水和農業節水監測評估制度，進行年度監測和定期評估，確保工程長期發揮效益，避免對環境造成不利影響。
（二十八）強化宣傳教育。充分運用廣播、電視、報刊、網絡等多種媒體，大力宣傳節水的重要性和緊迫性，不斷擴大水情宣傳教育覆蓋面，營造節水的良好社會氛圍，形成全社會治水興水的強大合力。圍繞水與生命、水與糧食、水與生態等主題，大力普及農業節水知識和先進實用節水方法，廣泛宣傳和交流各地開展農業節水取得的成效、經驗和做法。