國土資源部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知

國土資發(fā)〔2011〕224號


各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機(jī)關(guān)各司局及有關(guān)直屬事業(yè)單位：
　　為了全面貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）精神，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）制度政策，正確引導(dǎo)、嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)工作，統(tǒng)籌促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
　　一、充分認(rèn)識嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)工作的重要性
　　2006年以來，部根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）提出的“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求，組織開展了增減掛鉤試點(diǎn)工作。幾年來，試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，結(jié)合農(nóng)村新居建設(shè)和危舊房改造等，依據(jù)現(xiàn)階段土地管理要求和城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際，積極開展增減掛鉤試點(diǎn)，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治和合理調(diào)整使用，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，有力推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
　　進(jìn)一步認(rèn)識增減掛鉤試點(diǎn)的重大意義。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并和新農(nóng)村及各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃相銜接，積極主動、嚴(yán)格規(guī)范地開展增減掛鉤試點(diǎn)，是有效推進(jìn) “三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)可靠的載體和抓手；是落實(shí)中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺；是引導(dǎo)資源、技術(shù)和項(xiàng)目向農(nóng)村流動，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑；是在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、推進(jìn)節(jié)約集約用地、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措；是嚴(yán)格保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地集約經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段；是堅(jiān)持家庭承包政策為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入的政策創(chuàng)新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導(dǎo)，努力創(chuàng)造保障和促進(jìn)開展增減掛鉤試點(diǎn)的良好社會氛圍。
　　正確把握基本要求。各地必須堅(jiān)持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導(dǎo)向，以促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中心村及各業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善和環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收致富為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持依法推動、規(guī)范運(yùn)作、民主公開、量力而行。要堅(jiān)決防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，堅(jiān)決防止擅自擴(kuò)大增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模，堅(jiān)決防止侵害農(nóng)民權(quán)益，確保增減掛鉤試點(diǎn)健康有序推進(jìn)。
　　二、統(tǒng)籌安排增減掛鉤試點(diǎn)
　　統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)。開展增減掛鉤試點(diǎn)，要以土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的城郊結(jié)合部新城區(qū)建設(shè)、近郊有條件鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)、遠(yuǎn)郊有條件的集中民居新村建設(shè)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，確定增減掛鉤試點(diǎn)的規(guī)模、布局、時序和項(xiàng)目，做好與城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。省級要編制好增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，并報部批準(zhǔn)實(shí)施；市、縣要編制好增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施方案，逐級上報省（區(qū)、市）審批，報部備案。今后，部批準(zhǔn)增減掛鉤試點(diǎn)，包括土地整治示范建設(shè)中的增減掛鉤項(xiàng)目在內(nèi)，將以地方增減掛鉤規(guī)劃、項(xiàng)目區(qū)實(shí)施方案編制和實(shí)施情況作為重要依據(jù)。
　　因地制宜，量力而行。開展增減掛鉤試點(diǎn)，要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和水平相適應(yīng)，與同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設(shè)、社區(qū)管理、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。要以農(nóng)民自愿且不額外增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)為前提，通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化平衡項(xiàng)目區(qū)建設(shè)資金，支持小城鎮(zhèn)和中心村新建新區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，切實(shí)改善和提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。要選擇基層組織凝聚力強(qiáng)、國土資源管理嚴(yán)格規(guī)范、各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)扎實(shí)的地區(qū)開展試點(diǎn)工作。
　　三、嚴(yán)格把握增減掛鉤試點(diǎn)條件
　　堅(jiān)持嚴(yán)格審批、嚴(yán)控范圍。開展增減掛鉤試點(diǎn)，必須在符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、納入土地利用年度計劃的前提下，經(jīng)部批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換活動。農(nóng)村內(nèi)部鄉(xiāng)村、村村掛鉤推進(jìn)小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目，也必須經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，并控制在國家下達(dá)的增減掛鉤指標(biāo)內(nèi)，納入試點(diǎn)管理。
　　堅(jiān)持嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、從嚴(yán)管理。已經(jīng)開展增減掛鉤試點(diǎn)的地區(qū)，要抓緊按照國發(fā)〔2010〕47號文件、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治有關(guān)問題的處理意見》（國土資發(fā)〔2011〕80號）以及本通知的有關(guān)規(guī)定，在認(rèn)真嚴(yán)肅整改存在問題的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)項(xiàng)目上圖入庫，報部審定。對在國家下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)外，自行開展增減掛鉤或建設(shè)用地置換的，經(jīng)嚴(yán)肅整改符合增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)范要求的，作出分年度核銷指標(biāo)的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點(diǎn)管理。凡不符合試點(diǎn)規(guī)范要求且未開工的項(xiàng)目應(yīng)一律撤銷。
　　堅(jiān)持項(xiàng)目管理、封閉運(yùn)行。試點(diǎn)市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應(yīng)的原則設(shè)置項(xiàng)目區(qū)，合理確定拆舊建新規(guī)模和比例。嚴(yán)禁跨縣級行政區(qū)域設(shè)置掛鉤項(xiàng)目區(qū)。各地開展增減掛鉤試點(diǎn)的范圍和規(guī)模，必須嚴(yán)格控制在部下達(dá)的年度增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模之內(nèi)，嚴(yán)禁擅自擴(kuò)大增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模或循環(huán)使用計劃指標(biāo)。
　　四、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益
　　充分尊重農(nóng)民主體地位。開展增減掛鉤試點(diǎn)，必須充分尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的主體地位。確定增減掛鉤項(xiàng)目，必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項(xiàng)議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利用分配的，必須先行確權(quán)登記；在土地互換和開發(fā)經(jīng)營方式、舊房拆遷、新居建設(shè)等方面要提供多種選擇；項(xiàng)目報批時，必須附具征求集體組織和農(nóng)民意見情況、聽證和公示相關(guān)材料，做到整治前農(nóng)民愿意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強(qiáng)行開展。嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)建，嚴(yán)禁強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。
　　確保收益返還農(nóng)村。使用增減掛鉤指標(biāo)的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農(nóng)民生活條件和支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)。農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)所需資金，不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，主要應(yīng)由增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑使用的收益平衡，讓農(nóng)民真正享受到增減掛鉤試點(diǎn)帶來的實(shí)惠。各省（區(qū)、市）要研究制定增減掛鉤指標(biāo)使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構(gòu)成和分配，明確受益主體，規(guī)范收益分配和用途；要建立地價評估、資產(chǎn)審計機(jī)制，實(shí)行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。
　　加強(qiáng)農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。開展增減掛鉤試點(diǎn)，必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，做好土地確權(quán)登記。要按照確權(quán)在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，做到地類和面積準(zhǔn)確，界址和權(quán)屬清楚。增減掛鉤試點(diǎn)涉及的土地，原則上應(yīng)維持原有土地權(quán)屬不變；對土地互換的，要引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不能達(dá)成一致意見的，不得開展增減掛鉤試點(diǎn)。增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)施后，要依法及時辦理土地變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，依法保障農(nóng)民土地的用益物權(quán)。
　　五、規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)管理
　　優(yōu)先保障“三農(nóng)”建設(shè)。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，并盡可能與周邊耕地集中連片，實(shí)施水、路、林配套建設(shè)，確保復(fù)墾的耕地不低于建新占用的耕地數(shù)量質(zhì)量，有條件的，應(yīng)積極建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。規(guī)劃為建設(shè)用地的，要優(yōu)先保證農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。項(xiàng)目建新地塊建設(shè)用地必須嚴(yán)格控制在批準(zhǔn)下達(dá)的增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模內(nèi)。
　　嚴(yán)格增減掛鉤項(xiàng)目考核。增減掛鉤試點(diǎn)以項(xiàng)目區(qū)為主體組織實(shí)施，確保項(xiàng)目區(qū)實(shí)施后建設(shè)用地面積不擴(kuò)大，耕地數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。要加強(qiáng)復(fù)墾耕地的后期管護(hù)，確保復(fù)墾耕地有效利用。試點(diǎn)市、縣要對增減掛鉤指標(biāo)的使用、拆舊復(fù)墾等情況負(fù)責(zé)，試點(diǎn)省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為安排下一年度增減掛鉤指標(biāo)的依據(jù)，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項(xiàng)目所在市、縣下達(dá)新的增減掛鉤指標(biāo)，不得安排新的增減掛鉤項(xiàng)目。
　　強(qiáng)化增減掛鉤試點(diǎn)全程管理。各試點(diǎn)地區(qū)要對增減掛鉤指標(biāo)的下達(dá)、使用和核銷實(shí)行全程監(jiān)管。各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，加強(qiáng)增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目管理信息化建設(shè)；完善增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目在線備案制度，對項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況，要實(shí)時上圖入庫，并實(shí)行網(wǎng)絡(luò)直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督。
　　地方各級國土資源部門要切實(shí)加強(qiáng)對增減掛鉤試點(diǎn)的組織管理，形成地方政府主導(dǎo)，國土資源主管部門搭建平臺，相關(guān)部門積極參與、各司其職的責(zé)任機(jī)制，共同推進(jìn)增減掛鉤試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)國土資源主管部門要主動加強(qiáng)增減掛鉤試點(diǎn)研究，注意總結(jié)土地制度創(chuàng)新和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展的典型經(jīng)驗(yàn)和成功做法，探索新機(jī)制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。部將進(jìn)一步加強(qiáng)政策調(diào)研和工作指導(dǎo)，及時研究解決工作中的問題，適時組織現(xiàn)場觀摩，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，不斷完善制度措施，保障增減掛鉤試點(diǎn)健康有序推進(jìn)。
　　此文件有效期為6年。
　　國土資源部
　　二〇一一年十二月二十六日