國家發展改革委關于印發“十二五”資源綜合利用指導意見和大宗固體廢物綜合利用實施方案的通知

發改環資[2011]2919號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級省會城市、新疆生產建設兵團發展改革委、資源綜合利用管理部門：

為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，落實節約資源和保護環境基本國策，深入推進“十二五”時期的資源綜合利用工作，促進循環經濟發展，我委組織編制了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，研究提出了“十二五”資源綜合利用工作的指導思想、基本原則、主要目標、重點領域以及政策措施，同時提出了在工業、建筑業和農林業等領域選擇產生堆存量大、資源化利用潛力大、環境影響廣泛的固體廢物編制實施方案。現將兩份文件印發你們，請認真貫徹執行。
附件：一、《“十二五”資源綜合利用指導意見》
　　　　　二、《大宗固體廢物綜合利用實施方案》



國家發展改革委

二〇一一年十二月十日

附件一：
“十二五”資源綜合利用指導意見
開展資源綜合利用是國民經濟和社會發展中一項長遠的戰
略方針，對于貫徹落實節約資源和保護環境基本國策，緩解工業
化和城鎮化進程中日趨強化的資源環境約束，提高資源利用效
率，加快經濟發展方式轉變，增強可持續發展能力都具有重要意
義。根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》關于“提
高資源綜合利用水平”的總體要求，特提出“十二五”資源綜合
利用指導意見。
一、資源綜合利用現狀
“十一五”期間，資源綜合利用推進力度不斷增強，利用規
模日益擴大，技術裝備水平不斷提升，政策措施逐步完善，實現
了經濟效益、社會效益和環境效益的有機統一，資源綜合利用取
得了積極進展。
（一）利用規模不斷擴大。全國共伴生金屬礦產約70%的品
種得到了綜合開發，礦產資源總回收率和共伴生礦產綜合利用率
分別提高到35%和40%，煤層伴生的油母頁巖、高嶺土等礦產進
入大規模利用階段。工業固體廢物綜合利用率達69%，超額完成
規劃目標9 個百分點。累計利用粉煤灰超過10 億噸、煤矸石約
11 億噸、冶煉渣約5 億噸，回收利用廢鋼鐵、廢有色金屬、廢
紙、廢塑料等再生資源9 億噸，農作物秸稈綜合利用率超過70%，
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年利用量達5 億噸。
（二）利用水平明顯提升。釩鈦資源、鎳礦伴生資源實現綜
合開發，稀土等元素得到高效利用，高鋁粉煤灰提取氧化鋁技術
研發成功并逐步產業化，廢舊家電的全密閉快速拆解和高效率物
料分離等資源化利用技術裝備實現國產化，廢舊紡織品再生利用
技術中試成功。年產5000 萬平方米全脫硫石膏大型紙面石膏板
生產線投產，利用煤矸石、煤泥混燒發電的大型機組裝備投入運
行，全煤矸石燒結磚技術裝備達到國際先進水平。
（三）法規政策日趨完善。《循環經濟促進法》、《廢棄電
器電子產品回收處理管理條例》、《再生資源回收管理辦法》等
法律法規規章陸續頒布實施。國家發展改革委、國土資源部、財
政部等部門發布了《中國資源綜合利用技術政策大綱》、《礦產
資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》、《資源綜合
利用企業所得稅優惠目錄（2008 年版）》、《關于資源綜合利
用及其他產品增值稅政策的通知》、《新型墻體材料專項基金征
收使用管理辦法》等政策措施，初步形成了資源綜合利用的法規
政策體系。
（四）綜合效益日益顯現。資源綜合利用已經成為煤炭、電
力、鋼鐵、建材等資源型行業調整結構、改善環境、創造就業機
會的重要途徑。2010 年，全國煤矸石、煤泥發電裝機容量達2100
萬千瓦，相當于減少原煤開采4000 多萬噸，綜合利用發電企業
達400 多家，帶動就業人數近10 萬人；從鋼渣中提取出約650
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萬噸廢鋼鐵，相當于減少鐵礦石開采近2800 萬噸；通過綜合利
用各類固體廢物累計減少堆存占地約16 萬畝；資源綜合利用產
業年產值超過1 萬億元，就業人數超過2000 萬人。
雖然“十一五”期間資源綜合利用取得了積極成效，但與加
快轉變經濟發展方式，建設資源節約型、環境友好型社會的要求
還有很大差距，存在的問題仍較為突出。一是發展不平衡，資源
綜合利用往往受到區域經濟實力、資源稟賦差異等因素的制約；
二是綜合利用企業普遍小而散，缺乏具有市場競爭力的大型骨干
企業；三是綜合利用產品技術含量和應用水平不高，部分共性關
鍵技術亟待突破；四是支撐體系急需完善，資源綜合利用管理、
培訓、標準、信息、技術推廣和服務等能力建設有待加強，回收
體系亟待規范和完善；五是激勵政策有待進一步加強和落實，現
有資源綜合利用鼓勵和扶持政策有待完善。
二、面臨的形勢
我國自然資源稟賦較差，人均占有量少，45 種主要礦產資
源中，有19 種已出現不同程度的短缺，其中11 種國民經濟支柱
性礦產缺口尤為突出；重要資源自給能力不足，石油、鐵礦石、
銅等對外依存度逐年提高；主要污染物排放量大大超過環境容
量，一些地方生態環境承載能力已近極限。“十二五”時期是我
國全面建設小康社會的關鍵時期，隨著人口增加，工業化、城鎮
化進程加快，經濟總量不斷擴大，資源環境約束將更加突出，氣
候變化和能源資源安全等全球性問題加劇。
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資源綜合利用是解決可持續發展道路中合理利用資源和減
輕環境污染兩個核心問題的有效途徑，既有利于緩解資源匱乏和
短缺問題，又有利于減少廢物排放。資源綜合利用產業作為發展
循環經濟的重要載體和有效支撐，是戰略性新興產業的重要組成
部分，具有廣闊的發展前景，有利于加快構建資源節約、環境友
好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力。
三、指導思想、基本原則和主要目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落
實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境基本國策，按照“十二
五”規劃《綱要》提高資源綜合利用水平的總體要求，強化宏觀
指導，完善政策措施，加快技術創新和制度創新，加強能力建設，
以大宗固體廢物綜合利用為核心，大力實施重點工程，發展資源
綜合利用產業，大幅度提高資源利用效率，加快資源節約型、環
境友好型社會建設。
（二）基本原則
堅持宏觀調控與市場機制相結合，發揮市場配置資源的基礎
性作用，完善政策體系，建立有利于促進資源綜合利用的長效機
制；堅持技術創新與高效利用相結合，強化科技創新能力建設，
重點研發共性關鍵技術，推動資源綜合利用規模化、清潔化、專
業化發展；堅持因地制宜與重點推進相結合，根據資源稟賦和產
業構成特點，培育綜合利用示范基地和骨干企業，形成資源綜合
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利用產業集群。
（三）主要目標
到2015 年，礦產資源總回收率與共伴生礦產綜合利用率提
高到40%和45%；大宗固體廢物綜合利用率達到50%；工業固
體廢物綜合利用率達到72%；主要再生資源回收利用率提高到
70%，再生銅、鋁、鉛占當年總產量的比例分別達到40%、30%、
40%；農作物秸稈綜合利用率力爭超過80%。資源綜合利用政策
措施進一步完善，技術裝備水平顯著提升，綜合利用企業競爭力
普遍提高，產品市場份額逐步擴大，產業發展長效機制基本形成。
四、重點領域
（一）礦產資源的綜合開發利用
1.能源礦產
（1）煤炭：推進煤層氣、礦井瓦斯、煤系油母頁巖以及伴
生高嶺土、殘礦的開發利用。
（2）石油天然氣：推進油田伴生氣、酸性氣體等回收利用；
逐步推動油砂、油頁巖利用產業化；推動高含硫化氫天然氣中硫
磺的綜合利用；開展頁巖氣、致密砂巖氣等綜合開發利用。
2.金屬礦產
（3）黑色金屬礦產：繼續推進多金屬釩鈦磁鐵礦、含稀土
型鐵礦的深度開發利用；加大中低品位鐵礦、弱磁性鐵礦、低品
位錳礦、硼鎂鐵礦、錫鐵礦等難選資源的綜合利用技術研發力度。
（4）有色金屬礦產：綜合開發利用鋁、銅、鎳、鉛、鋅、
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錫、銻、鉭、鈦、鉬等有色金屬共伴生礦產資源，實現有用組分
梯級回收。
（5）貴金屬礦產：加強鉑系金屬礦、金礦和銀礦等貴金屬
共伴生礦產資源的綜合開發利用。
（6）稀有、稀土金屬礦產：開展復雜難處理稀有金屬共生
礦在選礦和冶煉過程中的綜合回收利用，加強稀土金屬礦資源綜
合利用。
3.非金屬礦產
（7）化工非金屬礦產：加強磷礦、硫鐵礦和硼鐵礦的綜合
利用。
（8）建材非金屬礦產：發展石墨、高嶺土、膨潤土、滑石、
硅灰石、石英、螢石、石灰石、花崗石、瓷土礦、珍珠巖等綜合
利用和深加工。
（二）產業“三廢”綜合利用
（9）尾礦：大力推進尾礦伴生有用組分高效分離提取和高
附加值利用、低成本生產建材以及膠凝回填利用，開展尾礦在農
業領域的利用和生態環境治理。
（10）煤矸石：繼續擴大煤矸石發電及生產建材、復墾綠化、
井下充填等利用規模；鼓勵利用煤矸石提取有用礦物元素制造化
工產品和有機礦物肥料等新型利用。
（11）工業副產石膏：繼續推廣工業副產石膏替代天然石膏
的資源化利用，重點發展脫硫石膏、磷石膏生產建材制品和化工
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原料以及在水泥行業的應用，加快化學法處理磷石膏制備相關產
品的研究和應用。
（12）粉煤灰：加強大摻量和高附加值產品技術研發和推廣
應用，繼續推進粉煤灰用于建材生產、建筑和道路工程建設、農
業應用、有用組分提取等。
（13）赤泥：加快共性關鍵技術研發，實現赤泥科學、高效
利用，重點發展赤泥提取有用組分、生產建材產品、用作脫硫劑
等。
（14）冶煉渣：進一步推廣高爐渣和鋼渣在生產建材、回收
有用組分等綜合利用，鼓勵有色金屬冶煉渣在筑路和生產建材方
面的資源化利用以及重金屬冶煉渣的無害化處理。
（15）化工廢渣：鼓勵電石渣生產水泥，氨堿廢渣用于鍋爐
煙氣濕法脫硫，硫鐵礦制酸廢渣用于鋼鐵、水泥生產，合成氨造
氣爐渣熱能的回收利用；鼓勵化工廢渣與下游建材產業結合，提
高綜合利用水平。
（16）建筑和道路廢物：推廣建筑和道路廢物生產建材制品、
筑路材料和回填利用，建立完善建筑和道路廢物回收利用體系。
（17）生活垃圾：推進垃圾分類，重點開展廢棄包裝物、餐
廚垃圾、園林垃圾、糞便無害化處理和資源化利用，鼓勵生活垃
圾焚燒發電和填埋氣體提純制燃氣或發電等多途徑利用，鼓勵利
用水泥窯協同處置城市生活垃圾。
（18）污水處理廠污泥：推進污泥無害化、資源化處理處置，
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鼓勵采用污泥好氧堆肥、厭氧消化等技術，推動污泥處理處置技
術裝備產業化，鼓勵利用水泥窯協同處置污泥。
（19）農林廢物：建設秸稈收儲運體系，推廣秸稈肥料化、
飼料化、基料化、原料化、燃料化利用；鼓勵林業“三剩物”、
次小薪材、制糖蔗渣及其他林業廢棄物的資源化利用；推進畜禽
養殖廢棄物的綜合利用。
（20）海洋與水產品加工廢物：開展甲殼質、甲殼素等海洋
與水產品加工廢物的綜合利用。
（21）廢水（液）：進一步提高工業廢水循環利用和城鎮污
水再生利用水平；繼續推進礦井水資源化利用；鼓勵重點行業開
展廢舊機油、采油廢水、廢植物油、廢酸、廢堿、廢液等回收和
資源化利用。
（22）廢氣：基本實現焦爐、高爐、轉爐煤氣資源化利用；
鼓勵電力、石油、化工等行業對廢氣中有用組分進行回收和綜合
利用；以工業窯爐余熱余壓發電和低溫廢水余熱開發利用為重
點，實現余熱余壓的梯級利用。
（三）再生資源回收利用
（23）廢舊金屬：推廣采用機械化手段對廢舊汽車、廢舊船
舶、廢舊農業和工程機械的拆解、破碎和處理，提高回收利用水
平；提高廢舊動力電池和廢鉛酸電池拆解、破碎、分選以及廢液
的回收處理水平；推進汽車零部件、工程機械機床等再制造。
（24）廢舊電器電子產品：繼續推進廢舊電器電子產品回收、
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分揀、拆解、高值利用及無害化處理，推動整機拆解和電路板資
源化技術的產業化。
（25）廢紙：完善廢紙回收、分揀、脫墨、加工回收利用體
系，鼓勵大型廢紙制漿技術及成套設備研發。
（26）廢塑料：重點開發廢塑料回收、分揀、清洗和分離等
預處理技術和設備，鼓勵廢舊塑料瓶、廢舊地膜高值利用，推廣
廢塑料再生造粒和改性以及生產木塑制品。
（27）廢舊輪胎：規范廢舊輪胎回收利用，加快推進廢舊輪
胎綜合利用技術研發和產業升級，提高舊輪胎翻新率，鼓勵膠粉
生產改性瀝青等直接應用，推廣環保型再生膠等清潔生產工藝，
提升無害化利用水平。
（28）廢舊木材：開展廢舊木材及木制品回收再利用，加大
共性關鍵技術裝備的研發力度。
（29）廢舊紡織品：建立廢舊紡織品回收體系，開展廢舊紡
織品綜合利用共性關鍵技術研發，拓展再生紡織品市場，初步形
成回收、分類、加工、利用的產業鏈。
（30）廢玻璃：鼓勵建立廢玻璃回收體系，推廣廢玻璃作為
原料生產平板玻璃等直接應用及生產建筑保溫材料等間接利用。
（31）廢陶瓷：加強廢陶瓷綜合利用技術研發和推廣應用，
鼓勵廢陶瓷用于生產陶瓷建材產品以及建筑工程等。
五、政策措施
（一）強化宏觀引導和政策扶持
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各地區、各部門、各行業要根據實際情況，認真落實本指導
意見，組織編制地區和行業資源綜合利用專項規劃。國家發展改
革委將繼續會同有關部門發揮并完善資源綜合利用工作機制作
用，分工負責，形成合力，引導資金、政策、人才、技術等資源
向綜合利用薄弱地區傾斜，推動資源綜合利用工作全面、協調發
展。
建立和完善鼓勵資源綜合利用的投資、價格、財稅、信貸、
政府采購等激勵措施，強化資源綜合利用認定管理，落實資源綜
合利用優惠政策，進一步調動企業綜合利用資源的積極性，各級
政府要優先采購符合相關要求的綜合利用產品，為企業融資拓寬
途徑，有條件的地區設立資源綜合利用專項資金。推進資源稅改
革，加大自然資源的開發成本，研究對產生量大、難處理的固體
廢物開征環境稅，推動建立資源綜合利用的倒逼機制。
（二）加強資源綜合利用制度建設
以《循環經濟促進法》為核心，逐步建立完善資源綜合利用
法律法規體系，修訂和發布粉煤灰、煤矸石等重點產業廢物綜合
利用管理辦法，制定和完善再生資源回收管理的相關規定；推行
生產者責任延伸制，落實《廢棄電器電子產品回收處理管理條
例》，適時調整《廢棄電器電子產品處理目錄》范圍。
推行資源綜合利用認定企業管理信息化，逐步建立起資源綜
合利用數據收集、整理和統計體系，構建廢物排放、貯存及綜合
利用數據統計平臺，為宏觀調控和制定政策提供科學決策依據。
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加快推進標準化進程，逐步建立完善礦產資源、產業廢物和
再生資源綜合利用標準體系，重點加強技術標準和管理標準的制
修訂工作，建立涵蓋產生、堆存、檢測、原料、生產、使用、產
品及應用等多領域的各類標準體系，強化標準宣貫、執行和監督。
（三）實施資源綜合利用重點工程
實施資源綜合利用“雙百”工程，建設共伴生礦產及尾礦、
煤矸石、粉煤灰、工業副產石膏、冶煉渣、建筑垃圾、農作物秸
稈、廢舊輪胎、包裝廢棄物、廢舊紡織品綜合利用等十大領域示
范重點工程，增強技術支撐能力，加快構建服務體系，建設示范
項目，鼓勵產業集聚，培育百個示范基地和百家骨干企業。繼續
推進共伴生礦產及尾礦資源綜合利用示范基地建設；加快培育一
批產業廢物高附加值綜合利用示范基地；開展廢舊紡織品、廢舊
輪胎、包裝廢棄物等再生資源綜合利用試點示范，建設一批廢舊
商品回收體系示范城市。在煤炭、電力、石油石化、鋼鐵、有色、
化工、建材、輕工等行業中選取利用量大、產值高、技術裝備先
進、引領示范作用突出的資源綜合利用骨干企業，予以重點扶持
和培育。
（四）加快技術裝備創新和成果轉化
加快資源綜合利用前沿技術的研發與集成，推動科技成果轉
化為現實生產力，提高資源綜合利用技術裝備標準化、系列化、
成套化和國產化水平。適時修訂完善《中國資源綜合利用技術政
策大綱》，發布和實施《廢物資源化科技工程“十二五”專項規
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劃》，引導關鍵、共性重點綜合利用技術的開發，推進高新技術
產業示范，推廣應用成熟、先進適用的技術與工藝，淘汰落后的
生產工藝和裝備。加強資源綜合利用領域的國際合作，引進國外
先進技術，并組織消化吸收和再創新。
（五） 營造全社會參與的良好氛圍
資源綜合利用是一項涉及多個領域、多個行業、多個環節的
綜合性系統工程。“十二五”期間，要大力倡導文明、節約、綠
色、低碳理念，充分發揮各相關行業協會、中介機構作用，通過
各種渠道開展政策宣貫、人才培訓和技術推廣，提高資源節約和
環境保護意識，鼓勵使用資源綜合利用產品，減少一次性用品生
產和消費，限制商品過度包裝，推廣可持續的生產方式和綠色生
活模式，營造全社會共同參與的良好氛圍。
附件二：
大宗固體廢物綜合利用實施方案
為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，提
高資源綜合利用水平，根據《“十二五”資源綜合利用指導意見》，
制定本實施方案。
一、充分認識大宗固體廢物綜合利用的重要意義
大宗固體廢物產生量大、資源化利用前景好，對環境影響廣
泛。實施大宗固體廢物綜合利用對推動循環經濟發展，促進節能
減排，加快構建可持續的生產方式，具有重要意義。“十一五”
時期，在各項政策措施推動下，大宗固體廢物綜合利用取得積極
進展，利用規模、水平均有較大提升。
大宗固體廢物綜合利用基本情況
大宗固廢種類
2005 年2010 年
產生量
（億噸）
利用率
（%）
產生量
（億噸）
利用率
（%）
尾礦7.33 7 12.3 14
煤矸石3.47 53 5.94 61.4
粉煤灰3.02 66 4.8 68
工業副產石膏0.55 - 1.37 42
冶煉渣1.17 37 3.15 55
建筑廢物4 - 8 -
農作物秸稈6 - 6.82 70.6
合計25.54 - 42.38 37.2
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（一）有利于節約和替代原生資源
大宗固體廢物綜合利用，有利于減少原生資源消耗，實現資
源可持續利用。我國煤矸石發電機組裝機規模已達2100 萬千瓦，
年可減少原煤開采4000 萬噸。天然石膏資源雖然豐富，但品質
較低且集中在少數幾個地區，燃煤電廠排放的脫硫石膏、濕法磷
酸中產生的磷石膏如全部得到利用，年可節約天然石膏1 億噸。
（二）有利于緩解突出環境問題
大宗固體廢物綜合利用，是解決固體廢物污染環境、造成安
全隱患的有效途徑。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利
用將有效減少由于堆存造成對土壤、大氣、水質等環境的影響和
對人體健康的危害；農作物秸稈綜合利用可以有效解決隨意焚燒
污染環境，造成交通安全隱患等突出問題；城鎮化進程中產生的
大量建筑廢物的綜合利用將減輕“垃圾圍城”問題。
（三）有利于促進循環經濟發展
大宗固體廢物既包括粉煤灰、煤矸石等工業廢棄物，也包括
秸稈等農林廢棄物以及建筑廢物，大力推動大宗固體廢物綜合利
用，將在電力、煤炭、礦產、冶煉、建筑、農業等多個行業探索
形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”的發展模式，延伸和拓
寬生產鏈條，促進產業間的共生耦合，推動循環經濟形成較大規
模。
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二、指導思想、基本原則、總體目標
（一）指導思想
深入貫徹科學發展觀，認真落實節約資源和保護環境基本國
策，以提高綜合利用率為核心，以重點工程為著力點，完善政策
措施，加強技術研發和推廣，推動大宗固體廢物由“低效、分散
利用”向“高效、規模利用”轉變，形成穩定的利廢和資源再生
能力，發揮資源綜合利用對于保障資源安全和防治環境污染的作
用，帶動資源綜合利用水平的全面提升。
（二）基本原則
堅持政府引導原則。發揮政府的宏觀引導作用和市場配置資
源的基礎性作用，使大宗固體廢物綜合利用成為企業降成本、提
效益、持續發展的內生動力。
堅持規模發展原則。鼓勵大摻量、規模化利用，扶持大型骨
干企業，積極拓展綜合利用方式，通過多渠道、多途徑利用，力
爭做到“吃干榨盡”。
堅持因地制宜原則。充分考慮各地區、各行業資源稟賦和綜
合利用水平的差異，采用切合實際的技術和模式，分類、有序推
進。
堅持技術促進原則。加快先進、適用技術工藝裝備的推廣應
用，提高利用效率，從源頭減少廢物產生，防止二次污染。
（三）總體目標
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到2015 年，大宗固體廢物綜合利用率達到50%，其中工業固
體廢物綜合利用率達到72%，通過實施本方案中的重點工程，新
增3 億噸的年利廢能力。基本形成技術先進、集約高效、鏈條銜
接、布局合理的大宗固體廢物綜合利用體系。
大宗固體廢物綜合利用目標（2015 年）
大宗固廢種類
產生量
（億噸）
利用率
（%）
尾礦13 20
煤矸石7.76 75
粉煤灰5.8 70
工業副產石膏1.65 50
冶煉渣4 70
建筑廢物8 30*
農作物秸稈7 80
合計47.21 50
注：*指大中城市綜合利用率
三、實施內容
（一）尾礦
現狀
尾礦是目前我國產生量最大的固體廢物，主要包括黑色金屬
尾礦、有色金屬尾礦、稀貴金屬尾礦和非金屬尾礦。2010 年，
我國尾礦產生量約12.3 億噸，其中主要為鐵尾礦和銅尾礦，分
別占到40%和20%左右。2010 年，尾礦綜合利用量為1.72 億噸，
利用率約14%，利用途徑主要有再選、生產建筑材料、回填、復
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墾等。受資源品位低、利用成本高、經濟效益差、利用技術缺乏
等問題制約，目前尾礦仍以堆存為主，尾礦庫安全隱患問題突出。
目標
到2015 年，尾礦綜合利用率提高到20%，通過實施重點工
程新增3000 萬噸的年利用能力。
主要任務
推進綠色礦山建設，提高礦產資源綜合利用率。開展鐵礦、
銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦等尾礦再選、生產建
材等資源化利用，重點推動有色金屬尾礦資源的高效利用技術發
展和工程示范。攻克鐵尾礦伴生多金屬及有色金屬尾礦中殘余有
用組分的高效提取、非金屬礦物高值利用、低成本高效膠結填充
等一批尾礦綜合利用重大共性關鍵技術，開發成套裝備。完善尾
礦整體利用技術的系統化、配套化和工程化。在資源枯竭礦區重
點鼓勵尾礦回填和尾礦庫復墾。
重點工程
1.在重點地區建設10 個技術成熟、工藝裝備先進的尾礦提
取有價元素示范基地；
2.建設若干尾礦整體開發利用示范基地，支持一批技術創新
工程及產業化推廣。
（二）煤矸石
現狀
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煤矸石是煤炭開采和洗選加工過程中產生的固體廢棄物，占
當年煤炭產量的18%左右。2010 年，我國煤矸石產生量約5.94
億噸，綜合利用率約61.4%，年利用煤矸石近3.65 億噸，主要
利用方式為煤矸石發電、生產建材產品、筑基鋪路、土地復墾、
塌陷區治理和井下充填換煤等，煤矸石井下充填置換煤技術實現
了矸石不升井、不占地。目前，受運輸、市場環境、發電裝機容
量限制等因素影響，部分地區煤矸石綜合利用率仍不高，相關優
惠政策在個別地區難以得到落實。
目標
到2015 年，煤矸石綜合利用率提高到75%，通過實施重點工
程新增9000 萬噸的年利用能力。
主要任務
在大中型礦區，穩步推進煤矸石綜合利用發電。擴大煤矸石
制磚、水泥等新型建材和筑基鋪路的利用規模。探索煤矸石生產
增白和超細高嶺土、膨潤土、聚合氧化鋁、陶粒、無機復合肥、
特種硅鋁鐵合金等高附加值利用途徑。加大煤矸石用于采空區回
填、土地復墾、沉陷區治理力度。鼓勵引導大型礦業集團研發適
合不同地質條件和礦井開拓方式的井下充填置換煤技術并推廣
應用。
重點工程
1.在有條件的礦區建設4-5 個煤矸石生產鋁、硅系精細化工
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產品，增白和超細高嶺土、無機復合肥等示范基地；
2.建設15-20 個煤矸石生產磚、砌塊等新型建筑材料示范基
地；
3.在稀缺煤種礦區及資源枯竭礦區，扶持建設一批煤矸石井
下充填綠色開采示范工程項目。
（三）粉煤灰
現狀
近年來，隨著我國燃煤電廠快速發展，粉煤灰產生量逐年增
加，2010 年產生量達到4.8 億噸，利用量達到3.26 億噸，綜合
利用率約68％，主要利用方式有生產水泥、混凝土及其他建材
產品和筑路回填、提取礦物高值化利用等，高鋁粉煤灰提取氧化
鋁技術研發成功并逐步產業化，涌現出一批專業化粉煤灰綜合利
用企業，粉煤灰“以用為主”的格局基本形成。但從整體看，東
西部發展不平衡的問題較為突出，中西部電力輸出省份受市場和
技術經濟條件等因素限制，粉煤灰綜合利用水平偏低。
目標
到2015 年，粉煤灰綜合利用率提高到70%，通過實施重點
工程新增6000 萬噸的年利用能力。東部地區繼續鞏固現有成效，
中西部地區擴大利用規模和水平。
主要任務
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鼓勵電廠完善除灰系統，基本實現粉煤灰干排。推廣粉煤灰
分選和粉磨等精細加工，提高粉煤灰利用附加值，開發大摻量粉
煤灰混凝土技術，提升粉煤灰規模化利用能力。繼續推進粉煤灰
加氣混凝土及其制品、陶粒等利廢建材生產應用，大幅提高利用
量和利用比例。有序推進高鋁粉煤灰提取氧化鋁及其配套項目建
設。推動煤電基地將粉煤灰用于煤礦井下防治煤自燃、防治水患
安全工程，鼓勵粉煤灰復墾、回填造地和生態利用。
重點工程
1.建設5-6 個粉煤灰大摻量、高附加值綜合利用基地，形成
若干煤-電-建材梯級利用產業集群；
2.支持技術先進、經濟實力強的大中型企業，建設一批利用
粉煤灰生產加氣混凝土制品、輕質墻板、陶粒等新型建材項目；
3.有序推進內蒙古、山西等地高鋁粉煤灰綜合利用示范項目
建設，重點支持3-4 條技術先進、副產物處理能力相配套的生產
線；
4.扶持50 家粉煤灰專業化綜合利用骨干企業。
（四）工業副產石膏
現狀
工業副產石膏包括脫硫石膏、磷石膏、氟石膏、鈦石膏、鹽
石膏等，2010 年產生量約1.37 億噸，其中脫硫石膏5200 多萬
噸，磷石膏約6000 萬噸，綜合利用率分別為69％和20％左右，
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主要利用途徑是用作水泥緩凝劑和用于生產紙面石膏板、石膏砌
塊等石膏建材。隨著工業副產石膏產生量的逐年增加，品質不穩
定、標準體系不完善、關鍵技術缺乏、地區差異較大等因素成為
影響其利用的主要障礙。
目標
到2015 年，工業副產石膏綜合利用率提高到50%以上，其中
脫硫石膏、磷石膏綜合利用率分別達到80%和30%，通過實施重
點工程新增2000 萬噸的年利用能力。
主要任務
大力推進大摻量利用工業副產石膏技術產業化，鼓勵水泥企
業改造現有給料系統，推廣脫硫石膏、磷石膏用作水泥緩凝劑以
及生產紙面石膏板、石膏砌塊、石膏商品砂漿等新型建筑材料。
利用工業副產石膏開發混凝土復合材料，開展化學法處理磷石膏
的技術攻關，推進磷石膏制硫酸聯產水泥、磷石膏制硫銨、碳酸
鈣等先進技術產業化。推動工業副產石膏制備高強石膏及相關產
品的研發和應用。進一步完善工業副產石膏綜合利用標準體系，
加快工業副產石膏及相關產品和應用標準的制修訂。積極探索農
業領域應用，加快利用工業副產石膏改良鹽堿地技術研究。
重點工程
1.在全國建設20-30 個脫硫石膏、磷石膏替代天然石膏生產
新型建筑材料綜合利用基地；
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2.建設一批利用工業副產石膏直接用作水泥緩凝劑示范項
目；
3. 在貴州、云南、湖北、四川等磷石膏產生量集中地區建
設4-5 個磷石膏化學法綜合利用基地。
4.在寧夏、甘肅、云南、吉林等地建設4-5 個脫硫石膏、磷
石膏改良土壤試點示范項目；
5.組織工業副產石膏綜合利用技術裝備研發及產業化示范，
形成一批具有自主知識產權的共性關鍵技術和裝備。
（五）冶煉渣
現狀
冶煉渣主要包括鋼鐵冶金渣和有色金屬冶金渣兩大類。2010
年，我國冶煉渣產生量約為3.15 億噸，其中鋼渣0.8 億噸、鐵
渣1.9 億噸、赤泥3000 萬噸、銅渣850 萬噸、鉛鋅渣430 萬噸。
目前，主要利用途徑有再選回收有價元素、生產渣粉用于水泥和
混凝土、建筑和道路材料等，綜合利用率約55%，利用量約為1.74
億噸，由于資金投入和技術裝備滯后等問題，利用率仍然偏低。
目標
到2015 年，冶煉渣綜合利用率提高到70%，通過實施重點工
程新增4000 萬噸的年利用能力。
主要任務
鼓勵鋼廠推廣應用鋼渣“零排放”技術。推動建立技術創新
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體系，加大鋼渣處理、渣鋼提純磁選等先進技術研發力度，突破
制約冶煉渣利用的技術瓶頸，重點解決赤泥綜合利用等技術難
題。大力發展鋼渣余熱自解穩定化處理，提高金屬回收率，推廣
生產鋼鐵渣復合粉作水泥和混凝土摻合料，鼓勵有色金屬冶煉渣
在生產建筑、道路材料方面的利用。加快制定冶煉渣綜合利用的
技術、產品和應用標準，拓寬綜合利用產品市場。
重點工程
1.在重點地區建設10 個冶煉渣提取有價元素聯產新型建材
示范基地；
2.建設一批鋼渣預處理和“零排放”示范項目；
3.建設10 個利用高爐渣、鋼渣復合粉生產水泥和混凝土摻
合料示范項目；
4.建設一批赤泥綜合利用示范項目。
（六）建筑廢物
現狀
我國正處于城鎮化加速發展階段，城鎮房屋年竣工面積約15
億平方米，城鎮改造擴建所產生的建筑廢物數量巨大，2010 年，
建筑廢物產生量約為8 億噸。由于技術裝備研發推廣緩慢、激勵
政策措施不配套、產品和應用標準缺失等原因，導致資源化利用
水平很低，僅有少量用作生產再生建筑骨料制備建材等，基本以
填埋和堆放為主，大量占用土地，給周邊環境造成很大危害。
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目標
到2015 年，全國大中城市建筑廢物利用率提高到30%，通
過實施重點工程新增4000 萬噸的年利用能力。
主要任務
推進建筑廢物生產再生骨料并應用于道路基層、建筑基層，
生產路面透水磚、再生混凝土、市政設施制品等建材產品。鼓勵
先進技術裝備研發和工程化應用，重點研發再生骨料強化技術、
再生骨料系列建材生產關鍵技術、再生細粉料活化技術、專用添
加劑制備工藝技術等以及建筑廢物破碎、分選、分類裝備，推動
建筑廢物收集、清運、分揀、利用、市場推廣的回收利用一體化
及規模化發展。完善建筑廢物及其綜合利用產品標準和應用技術
規范，擴大在工程建設領域的應用規模。
重點工程
1.在全國大中城市建設5-10 個百萬噸以上的建筑廢物生產
再生骨料及資源化產品示范基地；
2.在有條件的地區建設5-10 個建筑廢物綜合利用裝備生產
線示范項目。
（七）農作物秸稈
現狀
我國農作物秸稈數量大、種類多、分布廣。2010 年秸稈可收
集量約為7 億噸，綜合利用率70.6％，其中十三個糧食主產區
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約為5 億噸，約占全國總量的73％。目前已基本形成了秸稈肥
料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化多元利用的格局，相關
利用技術水平已經達到國際先進水平。但秸稈資源化程度低，綜
合利用企業規模小，缺乏骨干企業帶動，產業化發展緩慢。
目標
到2015 年，秸稈綜合利用率力爭超過80%，通過實施重點工
程形成6000 萬噸的年利用能力。
主要任務
進一步擴大機械化秸稈還田和秸稈養畜規模，開展以秸稈綜
合利用為核心的循環型農業示范，繼續推廣企業加農戶的基料化
利用經營模式。科學利用秸稈制槳造紙，積極發展秸稈生產板材、
木塑和制作工藝品等代木產品。積極發展秸稈沼氣工程、有序發
展秸稈固化成型燃料等能源化利用。開發適合農戶應用的小型
化、簡單化裝備。加快建立以企業為龍頭，專業合作組織為骨干，
農戶參與，政府推動，市場化運作，多模式互為補充的秸稈收儲
運體系。
重點工程
1.在十三個糧食主產省建設千個年利用萬噸以上的秸稈循
環農業生態工程；
2.推進秸稈固化成型、秸稈氣化等可再生能源發展，加快秸
稈纖維乙醇關鍵技術研發；
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3.建立若干木塑產業示范基地，扶持4-5 家秸稈人造板、木
塑裝備生產企業，100-150 家秸稈人造板、木塑生產企業；
4.在棉花主產區組織開展棉稈綜合利用產業化試點建設；
5.依托現有造紙生產企業，加快推進秸稈清潔制漿項目示
范。
四、保障措施
“十二五”期間，國家發展改革委將繼續會同有關部門加強
宏觀指導，從政策、資金、技術、管理等方面多管齊下、多措并
舉，保障方案的順利實施。
（一）加強組織實施。各地資源綜合利用主管部門要按照
《“十二五”資源綜合利用指導意見》要求，結合本實施方案的
主要任務和重點工程，根據本地區資源稟賦和廢物產生情況，選
擇重點廢物，編制專項實施方案，協調有關部門推動落實。
（二）落實激勵政策。配合財稅部門完善《資源綜合利用企
業所得稅優惠目錄》和資源綜合利用增值稅優惠政策。強化《資
源綜合利用認定管理辦法》和《資源綜合利用電廠認定暫行規定》
執行，加強認定管理，落實資源綜合利用電廠電量上網等相關鼓
勵政策。鼓勵將資源綜合利用產品優先納入政府采購目錄。
（三）加大資金支持。國家發展改革委將會同有關部門，結
合實施方案，利用中央預算內投資加大對示范基地和骨干企業的
支持力度，推動“十二五”期間大宗固體廢物綜合利用工作。充
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分利用支持循環經濟的投融資政策，積極拓寬資源綜合利用融資
渠道，鼓勵資源綜合利用企業上市融資。
（四）推動技術創新。推進粉煤灰提取氧化鋁及相關產品，
煤矸石制取超細纖維，尾礦、冶煉渣提取有價元素等先進適用技
術的研發和產業化；組織對秸稈收儲運裝備、建筑廢物綜合利用
設備等重大關鍵共性技術設備進行攻關，增強自主創新能力，提
高重大裝備的國產化水平。
（五）完善管理體系。適時修訂發布《粉煤灰綜合利用管理
辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》。探索建立生產者責任延伸
制，加快建立相關行業標準和重要產品技術標準體系。積極發揮
行業協會和中介組織作用，建立大宗固體廢物數據統計平臺，及
時掌握和分析大宗固體廢物綜合利用產生和利用趨勢。